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Este tema tiene como objetivo primordial resolver los puntos que hacen referencia a la existencia de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, por hechos punibles realizados por sus agentes.
La no admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas constituye un problema de política criminal en razón a la existencia de una mayor presencia de criminalidad organizada, que utiliza a las personas jurídicas privadas y públicas, para la comisión de hechos punibles principalmente vinculados a la economía, el medio ambiente y pretende también evitar que las personas individuales se escuden en las personas jurídicas para la comisión de hechos punibles.
Atento a lo expuesto, considero la posibilidad de introducir modificación a nuestra legislación penal para establecer expresamente la aplicación de la sanción penal a las personas jurídicas.
Esta ponencia se orienta a indagar sobre dos aspectos de la responsabilidad del Estado por las actuaciones de sus funcionarios, consistentes en lo civil o resarcitoria de los daños que causan sus agentes a los particulares en el ejercicio de sus actividades funcionales y la eventual responsabilidad penal del Estado por los hechos punibles que cometen sus funcionarios en las actividades señaladas precedentemente.
En la actualidad, existe una gran cantidad de funcionarios públicos que son sometidos a juicios penales por la supuesta comisión de hechos punibles cometidos en el ejercicio de funciones públicas, que tienen como sujetos pasivos a los particulares o al propio Estado.
Los hechos punibles cometidos por funcionarios públicos que afectan a los particulares son varios, entre las que cabe citar la detención ilegal de las personas, abuso de autoridad, en la que la solución tradicional de la dogmática penal es la sanción contra el funcionario quien ha incurrido en dicha conducta.
La solución que ofrece el derecho paraguayo para las víctimas, en los supuestos señalados, es la indemnización por los daños que le ocasionaron dichas acciones y la responsabilidad indemnizatoria del Estado es de carácter subsidiario en caso de insolvencia del agente del daño.
Por otra parte, las personas jurídicas privadas, son responsables penalmente por las conductas sociales de sus miembros directivos con independencia de la conducta de sus miembros. Es decir, las personas jurídicas privadas pueden ser objeto de sanción penal, en algunas legislaciones como los Códigos Penales de algunos países europeos como España, Francia, Holanda y otros.
Por consiguiente, el punto central del presente trabajo es indagar la aplicabilidad o no de los presupuestos de la responsabilidad penal de las personas jurídicas privadas a las personas jurídicas públicas como el Estado y otras entidades públicas menores y en su caso, la existencia de dicha responsabilidad penal del Estado en la Legislación penal paraguaya.
Para adentrarnos al tema propiamente de la responsabilidad del Estado corresponde mencionar brevemente la responsabilidad civil del Estado que si se halla reconocida en nuestra legislación paraguaya.
Así podemos sostener que el deber de indemnizar del Estado constituye un instituto con reglas propias por su naturaleza pública. Correspondiendo analizar brevemente los antecedentes históricos en cuanto a su aplicación.
Así tenemos que, la responsabilidad patrimonial del Estado por actos dañosos realizados por sus agentes es un tema común en el Derecho Constitucional y Administrativo y puede ser abordado desde las perspectivas de las funciones estatales: administrativa, legislativa y jurisdiccional.
La responsabilidad patrimonial del Estado se refiere a las actividades desarrolladas por la misma, sea administrativa, legislativa o judicial, aunque debe reconocer que la admisión de la responsabilidad en estas dos últimas actividades son las que han generado mayor resistencia y controversias en la doctrina.
Hasta finales del siglo XIX, era casi unánime la idea de que el Estado no erraba, no generando, por tanto, el deber de indemnizar, pudiendo luego distinguirse las siguientes etapas dentro del proceso evolutivo: 1) La teoría de la irresponsabilidad total del Estado; 2) La teoría de la responsabilidad del agente público y 3) la teoría de la responsabilidad del Estado, fundado en diferentes criterios explicativos que se expondrán en el desarrollo del presente capítulo.
1. La irresponsabilidad del Estado. La irresponsabilidad total del Estado por sus actividades se halla sustentada en la máxima inglesa de “El rey no puede equivocarse”, que ratificaba que el Estado era infalible. De acuerdo con estas afirmaciones, la irresponsabilidad del Estado se sustentaba en el hecho de que el Estado no podía cometer errores ya que el Rey no hace nada errado y siendo el Estado el propio Rey no puede sufrir sanción alguna. La infalibilidad del Estado se transmitía en sus funcionarios, siendo por consiguiente, el Estado intangible.
2. La responsabilidad de los agentes públicos. En esta teoría, el Estado sigue siendo irresponsable por los actos dañosos realizados por sus agentes, quienes dejan de ser sus representantes desde el momento en que incurre en un error, ya que el Estado no comete errores. Desde esta teoría el Estado ni siquiera respondía por la culpa de haber escogido agentes negligentes.
3. La responsabilidad del Estado. El deber de indemnizar por parte del Estado por los actos de sus agentes, surge de la jurisprudencia del Consejo del Estado Francés, a partir del caso Blanco, dictado en 1873, que abre la perspectiva no sólo para responsabilizar al Estado por actos de sus agentes, sino abrió el camino para la autonomía de esta materia de Derecho Público.
El caso Blanco representó apenas el comienzo de la maduración de la teoría de la responsabilidad del Estado, pues por mucho tiempo las legislaciones se muestran reacias a reconocer la responsabilidad del Estado, pero a partir del caso Blanco comienzan a aparecer teorías publicistas de la responsabilidad del Estado por los actos de sus agentes que fueron evolucionando hasta llegar a nuestros días.
RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ESTADO EN LA LEGISLACIÓN PARAGUAYA VIGENTE
En el orden jurídico nacional vigente, se puede sostener que la responsabilidad del Estado en forma directa surge en los supuestos de: 1) daños causados por actos legítimos de la autoridad; 2) por error judicial y la responsabilidad subsidiaria o indirecta por las irregularidades cometidas por sus funcionarios, en caso de insolvencia de los funcionarios. Las responsabilidades referidas se hallan expresamente consagradas en la Constitución Nacional 1992.
1 Responsabilidad directa del Estado. Existe la obligación directa del Estado, cuando la persona afectada por el daño puede recurrir directamente contra el Estado reclamando la indemnización correspondiente y la posibilidad de convertir al Estado como sujeto pasivo directo de la obligación de indemnizar sólo es factible en los daños causados por las actividades legales de la Administración Pública o en hechos emergentes de su actividades riesgosas, en la que en forma expresa o tácita se reconoce la obligación de indemnizar.
Esta responsabilidad directa del Estado, tiene su fuente normativa en: a) En la Constitución Nacional, en tres hipótesis: el Artículo 39. Del derecho a la indemnización justa y adecuada. Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños o perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado. La ley reglamentará este derecho, y el Artículo 17. De los derechos procesales. En el proceso penal, o en cualquier otro del cual pudiera derivarse pena o sanción, toda persona tiene derecho a: numeral 11) La indemnización por el Estado en caso de condena por error judicial, de la normativa constitucional y b) En las disposiciones reglamentarias como el pliego de bases y condiciones, en el caso de la obligación contractual.
La responsabilidad directa del Estado, ocurriría cuando la causa del daño se halla autorizada expresa o tácitamente por la normativa constitucional, legal o reglamentaria, hipótesis en la que el órgano o funcionario causa daño en el ejercicio regular de sus funciones. Esta circunstancia ocurre en los supuestos siguientes:
Expropiación de los bienes pertenecientes a particulares. El acto expropiatorio se halla permitido por la propia Constitución, con la obligación de una justa y previa indemnización Artículo 109. De la propiedad privada. Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley.
Daño causado durante el Estado de Emergencia. En los casos de desastre o calamidad pública, el Congreso Nacional tiene la competencia de declarar, por ley, el Estado de Emergencia (Artículo 202. De los deberes y atribuciones Son deberes y atribuciones del Congreso: numeral 13) Expedir leyes de emergencia en los casos de desastre o de calamidad pública). Esta ley otorga una facultad implícita a la Administración Pública, a causar daños a los administrados con la finalidad de evitar la situación de emergencia, tales como derrumbe de edificios para evitar la propagación de incendios, sacrificios de animales para evitar la propagación de una epidemia, entre otros. En estos casos, los daños causados en aplicación de la ley, los daños deben ser asumidos directamente por el Estado.
Esta responsabilidad directa del Estado, coincide con el concepto de deber jurídico, señalado por Kelsen, porque en estos casos la obligación de reparar los daños surge de la propia normativa y no por actos ilícitos de los funcionarios.
Daños causados por cosas utilizadas por el Estado, cuando la misma no tenga como supuesto fáctico la conducta irregular de sus funcionarios.
El otro supuesto de responsabilidad directa del Estado es por sus actividades riesgosas o por hechos causantes del daño sin la intervención volitiva de sus funcionarios.
2. Responsabilidad Indirecta del Estado. La responsabilidad indirecta del Estado, conforme con el Artículo. 106 de la Constitución Nacional que reza: DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO PÚBLICO Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, son personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abandonar en tal concepto”, cuando de las actividades irregulares de sus agentes causantes de daños, estos agentes son declarados insolventes el Estado asume una responsabilidad indirecta por las actividades de sus funcionarios que carecen de bienes para reparar los daños causados.
Conclusión parcial. Conforme con el desarrollo doctrinario y legislativo de la responsabilidad civil del Estado, se puede concluir que la admisión de la responsabilidad civil del Estado tuvo que superar varias etapas, tales como:
1. La irresponsabilidad del Estado fundada en la idea de la infalibilidad del Estado propia de las concepciones de los Estados absolutistas e incluso liberales que surgen a partir de la Revolución Francesa.
2. La responsabilidad de los funcionarios impulsada por la emergencia de las ideas liberales individualistas que confieren determinados derechos fundamentales a los ciudadanos como la propiedad, la igualdad, entre otros, que propician la admisión de la responsabilidad de los funcionarios estatales por los actos dañosos causados por sus actividades irregulares.
3. La Responsabilidad del Estado como desarrollo de las nuevas concepciones del Estado que se constituye en un Estado de derecho y por el reconocimiento de ciertos derechos básicos a los ciudadanos como la igualdad, el respeto a su derecho de propiedad, entre otros.
Es decir, la admisión de la responsabilidad civil del Estado fue producto de cambio de paradigma en el concepto del Estado y en su relación frente a los individuos a quienes pueden perjudicar en sus actividades lícitas e ilícitas.
RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS PERSONAS JURIDICAS
Antes de adentrarnos en la posibilidad de aplicación de la sanción Penal de la responsabilidad de las personas jurídicas, analizaremos brevemente sus antecedentes históricos y su aplicación en el Derecho Comparado en los países que aceptan la existencia de la responsabilidad de las personas jurídicas privadas o públicas o del estado.
De esta manera, se enfoca el análisis de la responsabilidad de las personas jurídicas a través de su desarrollo histórico, con lo cual es posible formarse un juicio de valor sobre la posibilidad de aceptar la responsabilidad de la persona jurídica.
La teoría de la persona ficta tiene sus orígenes en las concepciones jurídicas de la Edad Media: sin embargo, en el siglo XIX Savigny expuso su teoría sobre la persona jurídica, que sigue vigente, en lo fundamental, hasta la actualidad.
El derecho clásico:
El Derecho Romano no conocía la figura de la persona jurídica, pero en la época clásica comenzaron a distinguir entre los derechos y las obligaciones de la corporación (universitas) y los de cada uno de sus miembros (singuli).
Los Glosadores:
A comienzos de la Edad Media es cuando se plantea la cuestión de la responsabilidad penal de las personas jurídicas. En esta época la pena comienza a ser aplicada por quienes ostentan el poder como una reacción coactiva. Por primera vez, la pena es utilizada de forma consciente como un medio coercitivo para combatir ciertas acciones socialmente lesivas en interés de la comunidad jurídica organizada.
Los Canonistas:
El punto de partida de los canonistas era la Iglesia, cuyos derechos no pertenecían a la totalidad de sus fieles, sino a Dios. Los canonistas aceptan la concepción romana de la capacidad jurídica de la universitas, separada conceptualmente de la capacidad jurídica del singuli.
A partir de aquí la persona jurídica comienza a tener una teoría, es decir, la de ser considerada como una persona ficta. Y esta es la teoría que la acompañara, en realidad, hasta la actualidad.
Los Postglosadores:
Los postglosadores, por su parte, aceptaron la idea de los canonistas según la cual la universitas era una persona ficta, aunque admitieron también la posibilidad de que la corporación pudiese cometer delitos.
Según el desarrollo doctrinario y legislativo de la responsabilidad civil del Estado, se puede concluir que la admisión de la responsabilidad civil del Estado tuvo que superar varias etapas.
La teoría de la persona ficta tiene sus orígenes en las concepciones jurídicas de la Edad Media; sin embargo, en el siglo XIX Savigny expuso su teoría sobre la persona jurídica, que sigue vigente, en lo fundamental, hasta la actualidad.
(*) Miembro del Tribunal de Apelación de Asunción, Segunda Sala.