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En ese tren de ideas, cuando ocurren cambios de gobierno, constitucionales me refiero, me he percatado de una cuestión que requiere una reforma de la Carta Magna, pues en la práctica acarrea numerosos problemas en la gestión pública y obviamente desencadena una serie de obstáculos en el desarrollo funcional y administrativo en la vida nacional, incluyendo el sector privado.
Lo que quiero plantear no se refiere a una cuestión de imperiosa urgencia, pero que si alguna vez se piensa en serio en una reforma constitucional considero importante analizar la etapa en que se desarrolla la transmisión de mando del Poder Ejecutivo –Presidente y Vicepresidente de la República–. A ese efecto, el artículo 229 de la Constitución Nacional establece: “DE LA DURACIÓN DEL MANDATO. El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto siguiente a las elecciones…”.
El hecho que el nuevo Presidente asuma casi a mitad de año conlleva situaciones dificultosas desde el ámbito económico-político. En primer lugar, y como punto neurálgico resulta lo referente al Presupuesto General de la Nación, pues si la elección general se realiza en abril o mayo, existe una suerte de inestabilidad o incomodidad tanto del que va a asumir en agosto como de la administración que está obligada a ejecutar y administrar hasta ese mes. Entonces, la mayor atención financiero-económica “pierde tiempo” en centrar toda su idea “para después de asumir” el nuevo gobierno, existiendo meses de pérdida de tiempo en la vida nacional y que en su conjunto afecta importantes intereses políticos y económicos.
La determinación constitucional de asumir el 15 de agosto considero fuera de lo práctico, porque el gobierno saliente se encuentra en un periodo de dudas respecto hasta qué puede ejecutar o no hasta esa fecha, y el gobierno entrante no sabe con qué porcentaje a ejecutar se encontrará hasta finalizar el año, y además si lo ya ejecutado u obligado condice con su programa de gobierno. Por tanto, considero que ese período de incertidumbre político-económica somete a la vida nacional en un aletargamiento innecesario que definitivamente obstaculiza su normal desarrollo y bienestar.
Si analizamos por el lado del gobierno saliente encontramos que fue este el que pergeñó el presupuesto para todo un año, pero solo tiene el mandato legal de la administración del país hasta el 14 de agosto, teniendo no solamente el dominio de todo lo proyectado un año antes sino también la obligación legal de ejecutar el presupuesto que ha logrado sancionar y promulgar como corresponde.
Empero, desde la óptica del gobierno entrante, vemos que deberá ejecutar lo poco o mucho que le queda a partir del 15 de agosto, en solo cuatro meses, pudiendo estar en total desacuerdo con varios aspectos de lo programado y ejecutado por el anterior gobierno.
En cuanto al ámbito político también vemos las dificultades que conlleva la asunción de un nuevo gobierno a mitad de año, ya que al ser electas nuevas autoridades, los mismos funcionarios están en la incertidumbre de “rendir cuentas” más al que debe asumir o al que sigue con mandato próximo a culminar, situación que se agudiza cuando el gobierno electo pertenece a un signo político distinto del que culmina. Dicha postura responde a diferentes razones, generalmente por cuestiones de prudencia administrativa, patriotismo en el manejo de la cosa pública, adulonería, deslealtad, etc., en que por el simple hecho de congraciarse con el gobierno a asumir le rinde más pleitesías a este y deja en el limbo las ejecuciones proyectadas por el saliente; sin soslayar que la condescendencia del funcionario también puede darse creyendo que esa conducta le permitirá permanecer en su cargo. Aclaro que esta situación ocurrirá con cualquier fecha de asunción de mando, pero entraña más riesgos en el manejo de la cosa pública cuando está ejecutándose un presupuesto a cargo de autoridades próximas a terminar su mandato.
Estas y otras situaciones similares acarrea todo tipo de problemas que en la práctica conspira contra una buena administración. Aclaro que no estoy hablando en particular de este periodo, sino de las veces que ocurrió y ocurrirá normalmente en la vida democrática nacional, afectando a todos los gobiernos que asuman y culminen su mandato.
La razón de haber fijado como fecha de asunción de mando presidencial el 15 de agosto responde exclusivamente a una costumbre histórico-cultural que no tiene sentido funcional ni práctico, mutilando a todos los gobiernos en un lapso importante de su mandato, cuando al año de asumir se encuentra con un presupuesto que ya se ejecutó más de la mitad y el mismo no lo planeó, y otro año al término de su mandato con un presupuesto que él mismo lo programó pero que en la práctica solo puede ejecutar una parte, ante la mirada ya censurante de las autoridades electas.
Por tanto, la idea es que cuando se realice la tan mentada reforma constitucional se analice las grandes desventajas que trae aparejada la asunción –o culminación de un mandato presidencial el 15 de agosto de cada lustro, modificando el artículo 229, y que la nueva fecha sea el “1º de enero siguiente a las elecciones”. Esta fecha –aclaro– no pertenece a mera copia o plagio de otro país, ya que he analizado varias constituciones extranjeras y las ventajas o no de una y otra, respecto a este tema en concreto. De ahí llegué a la conclusión que el 1º de enero resulta lo más conveniente, por qué:
1) la reforma del artículo 229 debe ir acompañada de la reforma del artículo 230 de la ley fundamental, que deberá establecer que la elección general debe realizarse a más tardar el 15 de noviembre;
2) obviamente, también debe modificarse el artículo 184 de la Carta Magna para que el nuevo Congreso, sus dos Cámaras, asuman el 30 de noviembre;
3) ello permitirá que el gobierno electo plantee al “nuevo Congreso” la aprobación de su presupuesto, y cuando empiece su “administración de gobierno” coincida con el inicio del presupuesto planeado por el mismo –el 1º de enero–. Entonces, el gobierno que entrega el 31 de diciembre culminará con su propio presupuesto que ejecutará íntegramente con el final de su mandato legal;
4) existirá solo poco más de un mes entre la elección general y la asunción del mandato, y no como este sistema que se somete al gobierno electo a un innecesario desgaste de “observador”, sobre qué hace o no el gobierno saliente, por cuatro interminables meses;
5) por último, modificar el artículo 216 de la Constitución Nacional para que el presupuesto sea presentado hasta el 30 de noviembre, especialmente cuando se trata del último año de un periodo constitucional.
Si bien parece un tema no abarcado en esferas de discusión y mucho menos como prioridad por quienes se embanderan del ideal de las reformas constitucionales, debemos coincidir que el Presupuesto General de la Nación ocupa gran parte del año en discusiones desde temas sustanciales hasta triviales, y que también se trata de una figura sobre la cual se centra toda la idea-fin de un modelo de gobierno, englobando variados aspectos que hacen a una forma de gestión en la administración gubernamental, de modelo de Estado, etc., como ser: gastos sociales, inversiones de obras, limitaciones a cargos públicos, limitaciones o aumentos de salarios públicos, pagos de deudas externas o externas, entre otros; por lo que resulta un obstáculo para determinado gobierno iniciar su periodo administrativo a mitad de la ejecución de un presupuesto que no planeó, y entregar a mitad de periodo de un presupuesto que planeó pero no lo puede ejecutar in tótum.
*Néstor Fabián Suárez G. Profesor de Derecho Penal de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNA, de Asunción y Cnel. Oviedo; miembro del Instituto de Ciencias Penales y Sociales; especializado en materia penal y procesal penal a nivel nacional y en la Rca. Argentina; agente fiscal penal.