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La deficiencias de la actual estructura de este órgano constitucional han imposibilitado que el mismo cumpla, con la eficiencia deseada, los fines para los cuales fue creado.
Si bien es cierto que el juicio de responsabilidad, desde el punto de vista procesal, tiene un carácter jurídico, ya que el Jurado carece de la función jurisdiccional, la cual es ejercida con exclusividad por el Poder Judicial.
La naturaleza del proceso del juicio de responsabilidad, la apreciación de los hechos, la valoración en forma integral de las pruebas y de la conducta del enjuiciado, el objetivo y el fallo del juicio son de naturaleza eminentemente política. Pero ello no quiere decir que el Jurado deba apartarse de observar los derechos y garantías de las partes consagradas en la Constitución Nacional, como el derecho a la defensa en juicio y el debido proceso, ya que de no ser así, el fallo podría ser declarado inconstitucional por el pleno de la Corte Suprema de Justicia por la vía de la acción de inconstitucionalidad. Avala esta posición jurídica lo dispuesto en el artículo 13 de la ley actual vigente Nº 3759/09 que establece “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 255 de la Constitución Nacional, si por la comisión de delitos se presentare ante la justicia ordinaria, denuncia o querella criminal contra un magistrado o agente fiscal, el juez elevará los antecedentes al Jurado mediante auto fundado. El Jurado examinará el mérito de la acusación y, en su caso, pondrá al enjuiciado a disposición del juez de la causa, a los efectos de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo”.
Esta apreciación de los méritos de la acusación por la supuesta comisión de delitos hecha contra el magistrado es lo que precisamente se denomina el antejuicio, que es un minijuicio político, que tiene como característica principal el estudio de la conveniencia o no de que ese magistrado sea o no procesado para preservar la buena imagen y credibilidad del Poder Judicial o, en otros términos, para determinar si corresponde o no el desafuero (apreciación política) del juez para ser sometido a proceso penal, y tal como es sabido, los jueces y fiscales no solo tienen inmunidad de detención, sino también de proceso. En consecuencia, para que un magistrado o fiscal pueda ser procesado penalmente, debe ser desaforado por el Jurado, es decir, debe retirar sus fueros para ser sometidos a juicio como cualquier ciudadano.
Es indispensable instituir y atribuir a un órgano o institución el rol de acusador del magistrado judicial ante el Jurado y al no adoptarse este mecanismo por nuestra legislación, se ha desnaturalizado el juicio de responsabilidad, conforme lo demostraremos seguidamente.
El art. 253 de la Constitución Nacional vigente no faculta en forma expresa ni exclusiva a ningún órgano o institución, ni a personas físicas o jurídicas, a acusar ante el jurado a los magistrados judiciales, dejando a la ley la regulación de su funcionamiento y a tales efectos fueron dictadas las leyes 131/93, 1084/97, 1752/01 y la ley vigente 3957/09.
El art. 16 de la Ley 131/93 establecía: “El juicio podrá ser iniciado por acusación o denuncia del litigante o por el profesional afectado, quienes podrán hacerlo personalmente o mediante mandatario con poder especial, de oficio o por denuncia de la Corte Suprema de Justicia, del Ministerio de Justicia y Trabajo, de la Cámara de Senadores, de la Cámara de Diputados y del Consejo de la Magistratura”.
De la disposición legal transcripta surge nítidamente que la misma ley destinada a regular el funcionamiento del jurado se encargó de desnaturalizar el juicio de responsabilidad, al facultar no solo al particular litigante, sino al abogado afectado, a denunciar o acusar al magistrado ante el Jurado, legitimación activa que ha sido utilizada tanto por el litigante o procesado para exponer a su juzgador en el banquillo de los acusados y por los profesionales afectados como un medio de presión para lograr sus objetivos en los procesos conforme a sus conveniencias.
Por otra parte, la legitimación conferida por la ley para acusar o denunciar ante el Jurado a diferentes órganos, tales como la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio Público, la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados y el Consejo de la Magistratura, no ha contribuido en modo alguno en beneficio de una función eficiente del Jurado, por la sencilla razón de que estos órganos tienen funciones propias que merecen su especial atención, circunstancia que les impide asumir tanto el rol de acusador o denunciante en un juicio que requiere especialidad y profesionalidad, atención plena y exclusiva, a fin de efectuar una buena acusación o denuncia, aportando las pruebas necesarias para acreditar la veracidad de los hechos alegados en el proceso como causales de remoción, de tal suerte que el enjuiciamiento tenga un resultado positivo. Además de ello, en este proceso se investiga la verdad real y no la formal.
Igualmente, es importante señalar que la experiencia recogida en el Jurado ha sido negativa en cuanto al sistema procesal implantado por la Ley 131/93, ya que, por el sistema inquisitorio, el órgano se convierte en investigador de la conducta del imputado y, en consecuencia, por sí mismo puede y debe obtener las pruebas para acreditar los hechos alegados en el escrito de acusación o denuncia, y en oportunidad de dictar su fallo juzgar la conducta del imputado.
Una prueba evidente de la implantación del sistema inquisitorio por la Ley 131/93 ha sido la facultad conferida al Jurado para iniciar el enjuiciamiento de oficio. Esta atribución, en algunos casos, ha sido utilizada con éxito y en otras no, por carecer el Jurado de una estructura adecuada para investigar la conducta del imputado y obtener pruebas, que acrediten algunas de las causales de remoción previstas en la ley.
Como consecuencia de la experiencia negativa durante la vigencia de la Ley 131/93 y con el deseo de mejorar el funcionamiento del órgano, siempre en la búsqueda de hacer posible la concreción de los fines para los cuales fue creado, los miembros del Jurado, constituidos en comisión, redactaron un anteproyecto de ley que fue sancionado por el Congreso Nacional y promulgado por el Poder Ejecutivo, que lleva el Nº 1084/97 y por el cual ha sido derogada la Ley Nº 131 del 11 de marzo de 1993.
En ocasión del estudio y consideración del anteproyecto de ley que comentamos, hemos propuesto que debía instituirse un órgano o institución encargado de acusar a los magistrados judiciales ante el Jurado, pero el obstáculo con que se ha tropezado es que a ninguno de los órganos legitimados por la Ley 131/93, a excepción del Consejo de la Magistratura, ya sea por falta de especialidad, por razones políticas, o para evitar el corporativismo, era conveniente atribuirle el rol de órgano acusador por ley; y en cuanto al Consejo de la Magistratura, la objeción que prevaleció se basó en el hecho de que dos miembros de esta institución integran el Jurado, circunstancia que podría convertir al Consejo por un lado en acusador o parte y juez por el otro, razón por la cual, ya en aquella oportunidad habíamos participado de la idea de modificar la actual estructura del Jurado a fin de que el Consejo de la Magistratura se constituya en órgano acusador, siendo para ello necesaria la exclusión de sus dos miembros del art. 253 de la Constitución Nacional vigente.
Posteriormente, siempre con el deseo de mejorar la legislación y la regulación del juicio de responsabilidad, fue dictada la Ley número 1752/01 por la cual fueron modificados los artículos 10, 14 inc. g) y u), 16, 30 y 36 de la ley Nº 1084 del 25 de junio de 1997.
El artículo 16 de esta ley vuelve a consagrar el principio del sistema acusatorio en el sentido de que el juicio será iniciado ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, por acusación del litigante o profesional afectado, que podrá hacerlo personalmente o mediante mandatario con poder especial; por acusación de la Corte Suprema de Justicia, del Ministerio Público, de la Cámara de Senadores, de la Cámara de Diputados, del Consejo de la Magistratura y de oficio por el propio Jurado, que podrá disponer la información sumaria previa sobre los hechos denunciados o imputados.
Las personas y entidades citadas podrán limitarse a formalizar una denuncia ante la Fiscalía General del Estado, la cual, de considerarlo procedente, formulará la acusación correspondiente.
En la disposición legal transcripta esta norma vuelve a legitimar al particular litigante como al abogado afectado para acusar ante el jurado, así como a los órganos también legitimados por la Ley 1084/97 y se otorga nuevamente al Jurado la facultad del enjuiciamiento de oficio que a nuestro juicio es una de las falencias más graves de nuestra legislación, ya que el Jurado, al iniciar el procedimiento de oficio y proseguir el juicio hasta dictar su fallo, se convierte en juez y parte, rompiendo al mismo tiempo el principio de bilateralidad procesal, violentando el derecho a la defensa en juicio y en consecuencia las actuaciones procesales, desde su inicio hasta el fallo, resultan ostensiblemente inconstitucionales y en consecuencia nulas.
Con la promulgación de la Ley vigente Nº 3759/09, en cuanto respecta al art. 16 se vuelven a reiterar las disposiciones de las leyes 1084/97 y 1752/01, pero con el agregado de que en el segundo apartado de esta norma establece: “Cuando el enjuiciamiento fuere de oficio, el Jurado designará por sorteo a un asesor de la institución, para que este asuma el rol de acusador, con todas las facultades inherentes a la función de agente fiscal. El mismo estará sujeto a lo dispuesto en los artículos. 19, 20 y 21 del Código Procesal Civil”. Evidentemente que la atribución del Jurado de designar por sorteo a un asesor de la institución, para asumir el rol de acusador con todas las facultades del agente fiscal, nos resulta una falta absoluta de seriedad, hasta si se quiere un atropello al derecho, ya que por más que el Jurado designe por sorteo a sus asesores, que son empleados a sueldo de la institución, en ningún caso estos podrán tener la independencia de acusar con autonomía y objetividad a los enjuiciados y estarán en todo caso recibiendo instrucciones de lo que deben hacer de su empleador, que es el Jurado. Por consiguiente, esta innovación claramente inconstitucional agrava la situación sencillamente porque la solución que pretende dar la norma creando un órgano acusador de los enjuiciados, prima facie evidencia que el remedio es peor a la enfermedad.
El hecho que los enjuiciados puedan recusar a los fiscales acusadores designados por el Jurado, que está comprendido en las generales de la ley con el órgano juzgador, resulta irrelevante.
Sin embargo, pensamos que es posible por vía legislativa mejorar el funcionamiento del Jurado, pero debiendo suprimirse el enjuiciamiento de oficio, la designación del fiscal acusador, la suspensión de oficio y el apercibimiento como objeto del fallo, facultades previstas en la ley actual vigente, por ser cada una de ellas claramente inconstitucionales y establecer, en cambio, que el juicio de responsabilidad debe contar con una acusación y defensa, limitándose el Jurado a encauzar el proceso, debiendo en su oportunidad juzgar y dictar su fallo. Finalmente, todo cuanto afirmamos precedentemente está demostrando que la solución de la acusación ante el Jurado no será resuelta en forma definitiva por la vía legislativa ya que ninguna de las opciones propuestas son válidas teniendo en cuenta que no se avizora una posibilidad cierta de que los obstáculos expuestos puedan subsanarse por la vía legislativa, por consiguiente la opción más posible y conveniente es enmendar o modificar el art. 253 de la Constitución Nacional vigente, incorporando como único órgano acusador al Consejo de la Magistratura.
La reestructuración del Jurado, en consecuencia, pasa por la modificación del art. 253 de la Constitución Nacional vigente. La primera parte de la disposición constitucional citada debe ser sustituida en los siguientes términos: “Los magistrados judiciales solamente podrán ser enjuiciados y removidos por acusación del Consejo de la Magistratura, por la comisión de delitos o por mal desempeño de sus funciones definidos en la ley, por decisión de un Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados”.
La conformación del Jurado, en cuanto a sus integrantes, en lo posible debe responder a la idea de profesionalidad, experiencia en el ámbito judicial y buscar su despolitización, siempre con miras a garantizar la independencia del juez y de la justicia.
Al incorporarse el Consejo de la Magistratura como único órgano acusador de los magistrados judiciales ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, podrá la ley que regula el funcionamiento del Consejo conferir a este último una amplia facultad para investigar los hechos atribuidos al imputado, así como la conducta del mismo tanto en el ejercicio de sus funciones como fuera de ella, siempre y cuando tenga relación con su función. En tal sentido, debe igualmente dotar al órgano acusador de una estructura administrativa de investigación adecuada, crear una comisión de acusación que debe elevar sus conclusiones o dictamen al pleno, en su caso, en el sentido de recomendar si corresponde o no la acusación del magistrado denunciado ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
Asimismo, el Consejo debe tener la posibilidad de llevar, a través de un conducto normal, el seguimiento de la actuación de los magistrados en el ejercicio de sus funciones y a tal efecto consideramos que este tipo de actividad debe hacerlo con la Corte Suprema de Justicia.
El Consejo de la Magistratura excluye la posibilidad de acusar ante el Jurado a cualquier otro órgano, institución o personas que podían hacerlo hasta ahora, pero permitirá que cualquier ciudadano, órgano o institución, sin necesidad de legitimación alguna, se presente ante el mismo a denunciar al magistrado, sea por mal desempeño o la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones o fuera de ellas, y es este órgano acusador el que debe investigar la veracidad o no de las imputaciones y decidir en su caso acusar o no al imputado ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
A nuestro juicio, resulta conveniente que el Consejo de la Magistratura, por razones de economía, concentración, especialización y sobre todo por ser la institución encargada por la Constitución Nacional de seleccionar los candidatos a magistrados del Poder Judicial, asuma la investigación de la conducta de los mismos y eventualmente ejercer el rol de acusador ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Esta función del Consejo de la Magistratura hará posible que el enjuiciamiento ante el Jurado se lleve con la seriedad y objetividad que debe tener el juicio de responsabilidad y con ello se evitarán enjuiciamientos innecesarios, se garantizará la independencia del magistrado, la imparcialidad de este ante las pretensiones de los justiciables y, por sobre todo, se precautelará la imagen y credibilidad de la administración de justicia.
En cuanto a la integración del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados prevista actualmente en el art. 253, primera parte, de la Constitución Nacional vigente, creemos que adolece de deficiencias que deben ser corregidas a fin de que este órgano constitucional pueda cumplir con mayor eficiencia el ejercicio de sus funciones, por lo que consideramos que debe conformarse de la siguiente manera:
Deben continuar integrando el Jurado en calidad de miembros, dos ministros de la Corte Suprema de Justicia, ya que permitir la incorporación de magistrados de menor grado podría favorecer enormemente el espíritu corporativo que existe entre los magistrados judiciales y ello incidiría negativamente en la imparcialidad del Jurado.
Creemos, asimismo, que debe formar parte del Jurado un profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Asunción, escogido por sus pares en elección directa, otro profesor de las facultades más antiguas, con no menos de 20 años de funcionamiento, de las universidades privadas, elegidos por sus pares. De más está decir que los requisitos que deben exigirse para que estos docentes integren el Jurado deben ser conforme a lo establecido por el art. 263 de la Constitución Nacional vigente.
Debe reducirse la representación parlamentaria a un diputado y un senador de la Nación, sencillamente porque el Jurado en lo posible debe estar más profesionalizado que politizado.
Sin embargo, consideramos que los miembros del Parlamento no dejan de tener su importancia, por la legitimidad que confiere la representación popular de la institución de la que forman parte.
Estos parlamentarios necesariamente deben ser abogados matriculados que hayan ejercido por lo menos diez años la profesión de abogado, la docencia o la magistratura, en razón de que para el juzgamiento de la conducta de los jueces deben exigirse los mismos requisitos necesarios para ser miembro del Consejo de la Magistratura, ya que, si bien es importante seleccionar postulantes a jueces, no lo es menos juzgar y remover a los magistrados judiciales.
Por último, la incorporación como miembro del Jurado de un abogado de la matrícula, electo por sus pares, en lo posible en los mismos comicios para elegir a los miembros del Consejo de la Magistratura.
Estamos convencidos de que el número de miembros del Jurado debe reducirse a siete, ya que este órgano, en el futuro, será eminentemente juzgador y requerirá para el efecto menor número de miembros y que sea impar, lo cual incidirá positivamente en su rapidez y eficacia.