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De esta manera, las conclusiones indicadas son igualmente aplicables a los contratos de la administración pública, a pesar de las numerosas diferencias que puedan existir entre estos y los contratos de derecho privado, conforme con lo apuntado por la más distinguida doctrina nacional (Salvador Villagra Maffiodo, obra citada, págs. 154, 155 y 217). En otros términos, la existencia de una relación jurídica de derecho administrativo, en virtud de un vínculo de función pública entre el particular y el Estado, hace con que todo lo relacionado a la ejecución, cumplimiento o inejecución de las recíprocas obligaciones caiga dentro de la esfera de la responsabilidad administrativa del Estado y que no pueda ser nuevamente considerada a la luz de la responsabilidad aquiliana.
En este sentido: “Los contratos de la Administración que generalmente son considerados ‘contratos administrativos’, los enumeramos en el orden siguiente: función pública […] Solo por completar el cuadro de responsabilidades del Estado nos ocupamos aquí de la responsabilidad contractual […]. La responsabilidad recae sobre la entidad administrativa contratante con personalidad jurídica. En el caso del Estado, aunque la ejecución del contrato hubiere quedado a cargo de algún Ministerio o repartición administrativa […] la responsabilidad es del Estado, contra quien debe dirigirse la demanda […] Para nosotros, el problema de la responsabilidad extracontractual del Estado está resuelto en la Constitución vigente que en su Art. 41, al consagrar la responsabilidad personal de los agentes, prescribe: ‘sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, que será reglamentada’, y en el Art. 53 que establece: ‘Los paraguayos y los extranjeros tendrán derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios de que hayan sido objeto por parte de la autoridad legítima en ejercicio de sus funciones’” (Salvador Villagra Maffiodo, obra citada, págs. 296, 297). Al respecto, debe señalarse primeramente que si bien la actual Constitución no es la misma a la que se hace referencia en el texto citado, los Artículos citados por el Doctrinario son perfectamente asimilables a los actuales y vigentes Arts. 106 y 39 de la Constitución. Por lo tanto, puede verse que es ya un criterio establecido en la doctrina que la aplicación del Art. 106 de la Constitución de 1992 se halla circunscripta a los casos en que el hecho generador de la responsabilidad no se haya producido dentro del marco de una relación jurídica preexistente, es decir, para aquellos casos de responsabilidad extracontractual o aquiliana.
Por tanto, no puede pasar desapercibido el hecho de que el demandante es funcionario público del Ministerio de Relaciones Exteriores y que conforme con las disposiciones legales vigentes al tiempo en que se produjeron los hechos, fue dispuesta su puesta a disposición por quien tenía la competencia para así disponerlo, el Presidente de la República, por decreto refrendado por el ministro del ramo, por lo que si bien podría discutirse la oportunidad o la fundabilidad o mérito de la decisión tomada por quien ostentaba la posición de órgano competente y superior jerárquico, no puede discutirse que se trató de un acto administrativo formalmente válido ejecutado dentro del marco de una relación de función pública. Por lo tanto, los derechos y obligaciones que dicho motivo haya generado solamente podrían ser estudiados dentro del marco del derecho administrativo laboral o de la función pública, como efectivamente ocurrió, sin que pueda sustentarse la posibilidad de una concurrencia de regímenes de responsabilidad que, según lo visto, resultan excluyentes entre sí, como son los regímenes de la responsabilidad contractual y de la responsabilidad extracontractual.
De sostener la tesis contraria, se estarían duplicando las responsabilidades de los sujetos intervinientes en la relación jurídica, puesto que el individuo que ejerza como órgano se hallaría en la obligación de responder respecto a la persona jurídica como consecuencia de las decisiones equivocadas que haya adoptado en ejercicio de sus funciones en aquellos negocios jurídicos en que intervenga como órgano de la persona jurídica –en virtud de las normas que rijan la relación interna entre quien ejerza como órgano y la persona jurídica– con terceros y, además, debería responder, por el mismo hecho que ya respondió la persona jurídica, también al tercero contratante por una supuesta responsabilidad extracontractual. Lo más notorio de esta perspectiva es que se llega al sin sentido de sostener que el Estado, que ya respondió en virtud de la relación jurídica, deba responder subsidiariamente por el supuesto hecho ilícito del funcionario, duplicándose de esta manera también la responsabilidad del ente de derecho público. Esto excede los límites de lo razonable.
En estos autos se da, además, la particularidad de que lo relacionado a la función pública, en la faz del Estado como empleador, es competencia de la jurisdicción administrativa, a la que recurrió el actor de la presente demanda y en la que recayeron sendos pronunciamientos del Tribunal de Cuentas (S.D. Nº 66, del 7 de mayo de 2002, Primera Sala) y de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (S.D. Nº 1446, del 29 de agosto de 2003), en los que se dejó establecida la naturaleza de la responsabilidad y los rubros indemnizatorios que el demandante se hallaba facultado a percibir. Estos pronunciamientos han pasado a fuerza de cosa juzgada y no pueden ser desconocidos en esta instancia, por lo que podemos afirmar que a estas alturas no es posible discutir que el hecho que motivó la presente demanda fue un acto administrativo formalmente válido –puesto que no fue anulado por la jurisdicción competente– y ejecutado por el órgano competente –conforme lo dispuesto por los Arts. 226, 238 nums. 1) y 5), y 242 de la Constitución de 1992 y por el Art. 61 del Decreto Ley Nº 14757, que claramente establece la facultad del Poder Ejecutivo de declarar “en disponibilidad” a los funcionarios del servicio exterior–, por lo que tan solo comprometió la responsabilidad de la persona jurídica respecto del funcionario y no así la personal de quién ejercía el cargo de superior jerárquico.
Por tanto, la actuación del codemandado, Luis María Ramírez Boettner, en estos autos no puede ser estudiada desde la perspectiva de su responsabilidad civil por la comisión de un hecho ilícito, ya que su conducta se desarrolló en el marco de su actuación como órgano de una persona jurídica de derecho público, en la ejecución de un contrato administrativo de función pública. Por ende, las consecuencias que las vicisitudes en la dinámica negocial de la relación de función pública puedan generar, deben ser analizadas desde la esfera administrativa correspondiente, como lo fueron, en la que la actuación de los órganos es redituada como actos de la persona jurídica y, por ende, no obligan a quienes ejerzan la función en forma personal, fuera de los supuestos indicados más arriba. Por lo previamente expuesto, corresponde hacer lugar a la excepción de falta de acción, por falta de legitimación pasiva, opuesta como medio general de defensa por Luis María Ramírez Boettner.
En consecuencia, al no existir un hecho ilícito extracontractual o extraño a la relación jurídica de funcionariado público que unía al demandante con el Estado, respecto de quien el codemandado Luis María Ramírez Boettner fungía como órgano, no existe responsabilidad personal que le pueda ser reclamada por el demandante e, igualmente y por vía de consecuencia, tampoco existe deber del Estado de responder subsidiariamente ante una obligación que no existe siquiera en cabeza del supuesto deudor principal.
La demanda de indemnización de daños incoada por Gustavo Miranda Valenzuela contra Luis María Ramírez Boettner y contra el Estado paraguayo debe ser rechazada, por lo que el Acuerdo y Sentencia apelada debe ser revocado en este punto.
Fuente: (Voto del ministro preopinante de la Sala Civil, Raúl Torres Kirmser)-