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La noción común de arbitrariedad se extiende a los actos del hombre, aun en la esfera particular, pero “legalmente”, es decir, positivamente solo obra con arbitrariedad una “autoridad” o un “poder” del Estado. Una ley puede ser arbitraria (y no son pocas las de esa clase), pero no por eso deja de tener vigor, y solamente se la puede impugnar, en la práctica, cuando viola una garantía constitucional, un derecho protegido por la Constitución.
El amparo constituye un remedio de carácter excepcional al que solamente puede acudirse en ausencia de otros que concurran en defensa del derecho o garantía constitucional afectados. Es la vía excogitada por el constituyente para tornar operativo el no menos valioso precepto constitucional relativo a que los derechos fundamentales consagrados en la primera parte de la Constitución no pueden resultar preteridos por obra de formalismos que terminan constituyendo una denegación de justicia, ya que esta, al no ser expedita, corre el riesgo de transformarse en fuente de injusticias.
Por regla general, no se admite el amparo cuando hay otras vías legales; pero al mismo tiempo se reconoce que esas vías legales son de largo trámite. Bielsa entiende que habiendo otras vías idóneas para lograr la satisfacción jurídica procurada judicialmente, el amparo no procede. En otras palabras, pudiéndose ejercitar acciones o recursos establecidos en las leyes para alcanzar el mismo resultado, el amparo no puede prosperar.
La procedencia del juicio de amparo está supeditada al cumplimiento de los requisitos o condiciones genéricos exigidos por el art. 134 de la Constitución:
1° Acto u omisión de autoridad –o de particular–, manifiestamente ilegítimo que lesione o ponga en peligro inminente derechos o garantías consagrados en la Constitución o en la ley. Esta arbitrariedad debe tratarse de algo descubierto, patente, claro, notorio, inequívoco, indudable, cierto, ostensible, palmario, etc., que implique que “lo manifiesto” signifique un juicio que corresponde a todos sin distinción ni dudas. La arbitrariedad o ilegitimidad debe surgir de manera objetiva. Debe tratarse de algo intrínsecamente injusto.
La doctrina especializada sostiene que el recurso de amparo solo procede contra actos manifiestamente ilegales, de los que haya derivado una ilegítima restricción de los derechos constitucionales alegados. También procede cuanto se trata de omisiones arbitrarias. La omisión o incumplimiento de un “deber” de la función puede ser tan arbitraria como la acción –es decir, el acto positivo– cuando una u otra dejan sin protección a la víctima.
2° Urgencia del caso, de manera que no pueda remediarse por la vía ordinaria. No se trata de cualquier urgencia, sino de una que revista tal importancia, que permita entender que los procedimientos ordinarios no son hábiles para reparar el agravio y que el tránsito por los mismos puede traer aparejado un inminente daño grave e irreparable. Cuando la urgencia reúne tales características, se abre la vía del amparo.
3° Inexistencia de otras vías legales para la solución. Las vías previas son los procedimientos a efectuarse tanto en el ámbito administrativo estatal, como dentro del ordenamiento administrativo no estatal, o sea, en el ámbito de la actividad privada.
Las vías paralelas o concurrentes son todos los medios de defensa de que dispone el agraviado por el acto lesivo, al margen del amparo, para articular ante autoridad competente su pretensión jurídica. La vía paralela debe existir, pero además debe ser idónea para la solución inmediata del conflicto. Los jueces deben ponderar la “idoneidad” de tales vías a fin de dar curso al amparo en caso negativo o de rechazarlo en caso afirmativo, con lo que no cualquier vía legal existente obsta a la procedencia del amparo, sino solo la que es idónea.
Si por medio del amparo lo que se pretende es evitar el corte o suspensión de un servicio imprescindible o esencial, pareciera que la única vía idónea para dirimir este tipo de cuestiones debe intentarse por medio de este remedio excepcional. Ello es así, pues, por regla general, los servicios públicos imprescindibles están destinados a preservar derechos básicos garantizados en la Constitución Nacional [calidad de vida –art. 6-; educación –art. 66-; salud –art. 68-, etc.], por lo que no quedan dudas que si las autoridades administrativas o privadas niegan de algún modo al particular el goce de esos servicios garantizados en la Carta Fundamental, estaría soslayando esos derechos y es allí donde el amparo aparece como una herramienta eficaz para restablecer el orden jurídico.
Si ante el corte o denegación de un servicio categorizado como imprescindible, el particular interpone un recurso administrativo, el mismo, por lo general, resultaría inocuo, dado que la institución que ha negado el derecho a través del corte o de la negativa de prestar el servicio, tendrá –naturalmente– un marcado interés en ratificar la legitimidad de su conducta, evitando en lo posible “volver sobre sus dichos”, toda vez que el ente administrativo, al resolver un recurso carecerá –ciertamente– de la nota de imparcialidad, característica propia de la justicia jurisdiccional y que, precisamente, constituye una de las principales diferencias con a la justicia administrativa, la cual, al carecer de las notas de imparcialidad, debido proceso y cosa juzgada, es concebida como una ejecución no cualificada de la ley. Si el agraviado se ve forzado –en estos casos– a agotar la vía previa, su suerte quedará librada, por tiempo “indefinido”, en manos de un tercero que no precisamente goza de la aptitud de ser imparcial; lo que muchas veces implica un sistemático rechazo de su pretensión.
Decimos por tiempo “indefinido” en la inteligencia de que la mora en despachar no constituye un mal que le aqueja, con exclusividad, al Poder Judicial. Son pocos o nulos los entes estatales que emiten el acto administrativo en virtud del cual se concede una respuesta al ciudadano, dentro de los plazos previstos en la normativa. Esto genera incertidumbre, la cual, para Bidart Campos, a quien seguimos, comporta una grave injusticia, ya que en muchas ocasiones la Administración perjudica más al ciudadano con su silencio que con su actuación. En ciertos casos, dejar sin resolver una petición es peor que rechazarla. Cuando un reclamo se resuelve negativamente, el ciudadano puede interponer recursos administrativos o judiciales contra esa negativa, pero cuando el caso no es resuelto, el perjudicado queda impotente, sin remedio alguno, desarmado.
Así, al encontrarse cerrada –de entrada– la vía previa, cabe sostener que tampoco existe una vía paralela o concurrente que resulte capaz de solucionar de manera eficaz el problema, dado que la demanda contencioso-administrativa únicamente puede deducirse una vez agotados los recursos administrativos correspondientes, debiendo existir, asimismo, un acto administrativo individual susceptible de impugnación. Si la Administración no emite un acto administrativo a través de una resolución, la vía recursiva ante el Tribunal de Cuentas no está expedita aún.
Como la propia Carta Magna da a entender, no es la inexistencia de otros remedios procesales lo que abre la posibilidad de plantear el amparo, sino la ineficacia de esas vías, que no podrán brindar una efectiva protección. Así, cuando se trate del reclamo de bienes jurídicos vinculados a los servicios imprescindibles, sería innecesario, en principio, agotar la vía previa, pudiendo sustentarse la pretensión en el derecho de que goza el administrado proveniente de la ejercitación del amparo, destinados a preservar los principios de economía, de celeridad y de sencillez de sus trámites.
Según Bidart Campos, por vía previa no debe entenderse el proceso ordinario de que dispone el interesado, sino la vía jerárquica que es necesaria agotar para que el acto contra el que se reclama por medio del amparo quede firme antes de interponerse este. Sin embargo, este mismo autor refiere que existen casos excepcionales en que se torna innecesario el agote de las vías previas, como por ejemplo, cuando estas son ineficaces e inocuas para dar una solución rápida al problema.
Con criterio inmejorable, el autor citado en el párrafo que antecede idealiza la excepción de la necesidad de agotar las vías previas, arguyendo que: “…si el amparo es la vía sumarísima que tiende a reparar una lesión con carácter urgente, precisamente porque la índole de la pretensión jurídica del titular quejoso no se compadece con un procedimiento común y lento, la finalidad de prontitud, de inmediatez, de celeridad, es la que le imprime su calidad fundamental. Hemos dicho que el acto debe quedar firme antes de echarse mano al remedio de excepción; pero si el tránsito por las instancias previas importa una dilación que desnaturaliza la esencia de la pretensión, el amparo debe abrirse sin necesidad de agotarlas o intentarlas; y si la vía paralela que la legislación pone a disposición del interesado depara una solución tardía e ineficaz, el amparo debe suplirla”.
De la misma manera, existen requisitos o condiciones procedimentales, expuestos en los Arts. 565, 566 y 567 del CPC, consistentes básicamente en el plazo de promoción, casos en los cuales no procede y reglas de competencia. El análisis de dichos preceptos excede los objetivos de este trabajo, por lo que lo dejaremos para otra ocasión.
En conclusión, el amparo constituye un remedio hábil, eficaz, idóneo cuando de frenar arbitrariedades que se vinculen con el corte o negación en la continuidad de un servicio imprescindible se trate, toda vez que se reúnan los presupuestos enunciados a lo largo de la exposición. En otras palabras, el amparo constitucional sirve al ciudadano como herramienta para hacer valer los derechos consagrados en la Constitución Nacional que no pueden ser soslayados por el obrar ilegítimo del hombre.
Realidad del Paraguay
Vemos en nuestra jurisprudencia un avance bastante alentador. Se han echado por tierra los prejuicios y argumentos obstruccionistas relativos a que el amparo únicamente sirve para casos excepcionales, para dar lugar a una interpretación digna de las necesidades actuales de la sociedad; para acoger una interpretación más solidaria y útil.
Es así, que nuestros tribunales han admitido y reconocido implícitamente el derecho de los amparistas para tornar operativo los derechos derivados de la Constitución Nacional, aunque carezcan de reglamentación. Se ha superado la dogmática creencia relativa a que el juez inferior no puede aplicar directamente la Constitución Nacional, bajo el razonamiento de que la interpretación de la norma constitucional está reservada, con exclusividad, a la Sala Constitucional de la Corte, estando el primero obligado a aplicar la norma inconstitucional, al margen de que la misma confronte claramente un precepto de superior jerarquía.
Debemos reconocer que nuestra jurisprudencia, por lo general, exhibe una tendencia de seguir a la jurisprudencia del país vecino, Argentina. Un fallo relevante de nuestros Tribunales que confirma dicho extremo es el dictado por el juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial del Séptimo Turno, Hugo A. Becker Candia, quien expresamente relata en su sentencia seguir la línea del emblemático caso SIRI de la Corte Suprema de la Nación Argentina, en virtud del cual, se ha proclamado la obligación de los jueces inferiores de aplicar la Constitución Nacional como regla general prioritaria, para hacer valer las garantías existentes y consagradas en favor de los individuos, con independencia de leyes que lo reglamenten.
Resulta que los preceptos contenidos en la Constitución poseen fuerza obligatoria para toda la ciudadanía y, con mayor razón para el Estado, que debe garantizar su cumplimiento, a través de una correcta aplicación del derecho por quienes tienen la tarea de administrar justicia. En definitiva, el citado fallo nacional ha marcado un punto de inflexión en nuestra jurisprudencia, descartando la tesis relativa a que los jueces deben postergar la aplicación de la Constitución, aplicando normas y reglamentos no acordes a esta, debiendo dejar la interpretación de tales derechos única y exclusivamente a la Sala Constitucional.
Es cierto que la declaración de inconstitucionalidad está reservada a la Sala Constitucional de la Corte. Sin embargo, la actuación de la Administración que sobrevenga por consecuencia de la aplicación de una norma que resulte notoriamente irrazonable, disvaliosa e inconstitucional no debe ser tolerada, ni aplicada por los magistrados.
Gordillo avala esta postura, señalando que existen múltiples y fundamentales valores del sistema constitucional, que por su rango normativo son superiores a todo el resto del ordenamiento jurídico y en una adecuada interpretación deben primar sobre las normas inferiores que se aparten de ellos. Una norma legislativa o reglamentaria irrazonable disvaliosa, desviada, persecutoria, es así inconstitucional y, como tal, no debe ser aplicada en los casos ocurrentes.
Un temperamento en contrario importaría una grave trasgresión a nuestro sistema constitucional, ya que si el magistrado actúa en aplicación de normas claramente adversas a la Constitución, podría estar lesionando el derecho de los ciudadanos, en detrimento de las garantías y derechos consagrados en la Carta Fundamental, lo que sería, sin necesidad de mayor análisis, intrínsecamente injusto. En definitiva, el juez no está facultado para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, pero sí lo está para no aplicarlas.
No solo está autorizado a no aplicar una norma inconstitucional, sino que está obligado a hacerlo, bajo pena de nulidad.
En estas condiciones, cuando la denegación del servicio público por parte de la Autoridad Administrativa –sea por acción u omisión– comporte un serio riesgo para la salud y la vida, queda expedita la vía del amparo, pudiendo el juez ordenar a la entidad, sea esta pública o privada, a que preste al amparista determinado servicio o a que le suministre algún medicamento específico.
Vale destacar, que hemos decidido analizar la jurisprudencia nacional vinculada a los servicios públicos destinados a garantizar la salud y la vida, por una cuestión metodológica, ya que los principios desarrollados en esos fallos pueden ser fácilmente transferidos a otros casos similares, siempre que se reúnan los presupuestos, con independencia de que se traten de otras categorías de servicios públicos. Además, la jurisprudencia nacional en la denegación de dicha categoría de servicios es profusa, fructífera, a diferencia de las demás. La importancia práctica de esta aclaración se formula al solo efecto de que el lector oriente la lectura de estos párrafos a captar y asimilar “los principios”, para eventualmente aplicarlos a otros casos.
La Sala Constitucional de la Corte, siguiendo –probablemente– al valioso precedente del señor juez del Trabajo Ángel Daniel Cohene ha dicho: “En estas condiciones queda claro que el derecho a la vida y a la salud son derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitución Nacional, por tanto, no solo las instituciones públicas sino también las privadas están obligadas por ley al absoluto cumplimiento de sus obligaciones en cuando a la salud de cualquier ciudadano y más aún cuando se trata de enfermedades de extrema gravedad en el que la vida de las personas está en juego.
Es por ello que considero que ninguna disposición legal o administrativa pueda prohibir el acceso de los ciudadanos a la asistencia médica con pretexto de falta presupuestaria pues los Centros de Salud sean públicos o privados deben atender a los enfermos y en su caso el Estado es quien debe asumir los costos, de lo contrario estaríamos contraviniendo los principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución Nacional”.
La Sala Constitucional de la CSJ ha sentado la tesis relativa a que la obligación de atender a los enfermos gravita sobre todo centro de salud, sea este público o privado, más allá de la situación económica del afectado y, en su caso, el Estado deberá asumir los costos, para lo cual, si se trata de un hospital privado, probablemente este deberá demandar al primero, si se dan los presupuestos, para repetir lo pagado.
Concluyendo, existe una marcada tendencia de nuestra jurisprudencia en el sentido de dar una acogida favorable al amparo, cuando ante la falta de asistencia sanitaria se apeligra gravemente la salud y la integridad física de la persona.
En cuanto a la procedencia del amparo para mantener la continuidad de los demás servicios públicos categorizados como imprescindibles: la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica, gas y otros combustibles; el transporte de pasajeros; la educación en todos sus niveles; y las telecomunicaciones, no hemos encontrado, tras la investigación, precedentes importantes sobre el tema.
No obstante ello, podemos advertir que, si se verifica algún caso en el que la Administración disponga el cese de alguno de estos servicios públicos esenciales, no quedan dudas que deberá habilitarse la vía del amparo como herramienta para frenar el corte del servicio de que se trate.