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Nos dedicaremos en las próximas entregas a ofrecer algunas posibilidades técnicas de mejorar las instituciones constitucionales. Para nuestras sugerencias hemos intentado utilizar criterios puramente técnicos fundados en la experiencia nacional y el derecho comparado, evitando los puntos de contingencia política en que cada lector tendrá su propia opinión. Llegado a esos puntos “polémicos” nos limitaremos a abrir la puerta de la discusión.
Comenzaremos por la estructura de los tres poderes del Estado, ninguno de los cuales –debemos admitir– cuenta con el respaldo y la confianza plena de la ciudadanía. Por cierto cualquier estructura que se diseñe, por bien pensada y fundada que esté, podrá generar grandes cambios si no existe un compromiso patriótico de las personas que sirvan los cargos, para superar de una buena vez nuestras falencias. Todos debemos empezar por reconocer nuestras limitaciones y defectos y entregarnos a la superación con sincero servicio público. Por su parte cada ciudadano debe comprometerse a cumplir la ley y a respetarse los unos y los otros en la vida cotidiana, solo ese real compromiso podrá llevarnos a los cambios profundos que son necesarios.
Estructura y composición del Congreso de la Nación.
Es una tendencia creciente en el derecho comparado que los países que son pequeños y homogéneos opten por un Congreso formado por una asamblea unicameral como es la realidad de países de Latinoamérica, el Caribe y Centroamérica.
Las razones que suelen darse al ser países pequeños y con población concentrada en centros urbanos la representación distrital o local y la nacional se confunden (como puede ser el caso del departamento central de nuestro país).
Igualmente se dice que normalmente la experiencia demuestra que la llamada “Cámara Alta” (entre nosotros el Senado) termina en los hechos, cuando no en el derecho, tomando un papel de cámara superior a la de representación distrital o “Cámara Baja” (entre nosotros Cámara de Diputados).
Igualmente la duplicidad de trámites en la aprobación de las leyes termina en muchos casos por hacer muy difíciles de reconocer las razones por las cuales una ley es aprobada por Diputados y rechazada por el Senado, siendo que con un buen trabajo de comisiones, no hay impedimento alguno para que un proyecto de ley sea sancionado o rechazados por un sola asamblea.
Respecto de la representación no hay problema alguno pues puede mantenerse el número total de miembros totales –ciento veinticinco– divididos por mitades. La mitad de ellos elegidos en una lista nacional y la otra mitad elegida por distritos electorales.
Por número de población puede parecer exagerado el número de 125 miembros, pero no parece necesario entrar en una discusión difícil solo por algunos cupos más o menos que no son relevantes para el dato final. Por otra parte somos de la idea de que cuanto mayor representación exista más legítima socialmente hablando se puede considerar los resultados de las discusiones parlamentarias.
En concreto nuestro actual artículo 182 de la Constitución Nacional se refiere a la composición del Poder Legislativo señalando que será ejercido por el Congreso, compuesto de una Cámara de Senadores y otra de Diputados. Los miembros titulares y suplentes de ambas Cámaras serán elegidos directamente por el pueblo; de conformidad con la ley. Los miembros suplentes sustituirán a los titulares en caso de muerte, renuncia o inhabilidad de estos, por el resto del período constitucional o mientras dure la inhabilidad, si ella fuere temporal. En los demás casos, resolverá el reglamento de cada Cámara.
Proponemos entonces que el nuevo artículo establezca que el Poder Legislativo será ejercido por el Congreso, compuesto una Cámara integrada por 125 miembros elegidos por mitades, una mitad por representación mediante el sistema de distritos electorales y otra mitad elegida mediante una lista única nacional, todos elegidos directamente por el pueblo, de conformidad con la ley. Los miembros suplentes sustituirán a los titulares en caso de muerte, renuncia o inhabilidad de estos, por el resto del período constitucional o mientras dure la inhabilidad, si ella fuere temporal. En los demás casos, resolverá el reglamente del Congreso.
Por su parte la elección de los miembros se efectuará por mitades cada 5 años elegidos en comicios simultáneos con los presidenciales. La idea de esta sugerencia es que la renovación del Congreso se produzca por partes, de manera en que en cada período no se comienza de cero, sino que los congresistas cuyos escaños no están en tiempo de elección sigan trabajando normalmente y a su vez serán quienes trasmitan los conocimientos del funcionamiento del órgano legislativo. Con ello se evita lo que es una realidad actual, cual es que el periodo que media entre los 6 meses anteriores a la elección y hasta que asume un nuevo gobierno, la actividad parlamentaria queda muy disminuida postergándose el estudio de proyectos importantes y perdiendo prácticamente un año de actividad plenamente normal.
Los legisladores durarán cinco años en su mandato, sin perjuicio de los que dispondrán las disposiciones transitorias para el nuevo Congreso que será elegido.
Proponemos igualmente eliminar las senadurías vitalicias. Ello como se verá está relacionado con lo que más adelante se dirá respecto de que los expresidentes de la República no podrán presentarse a ningún cargo de elección popular una vez terminado su mandato por cualquier causa.
3.- Deberes y atribuciones:
Respecto a los deberes y de las atribuciones del Congreso, sin dudas se presenta el campo de mayor discusión. Algunos postulan un sistema presidencialista, similar a lo que puede leerse en la Constitución Chilena, donde el Presidente de la República concentra gran parte de la iniciativa legislativa, por ejemplo en materia tributaria y presupuestaria. Otros se muestran satisfechos con el sistema actual donde el Congreso tiene prácticamente el total de la iniciativa legislativa y su acuerdo es requerido para casi todos los actos importantes del ejecutivo. El espíritu de la Constitución es claramente heredera de su tiempo histórico, pues se buscó controlar el poder centralizado en la figura del presidente, ante nuestra larga tradición autoritaria.
La discusión es difícil y ardua, pero puede centrarse para estas líneas en las cuestiones de: a) intervención del Congreso en el diseño del presupuesto general de gastos de la nación. Actualmente el Congreso tiene una soberanía casi total para ampliar, modificar o alterar el presupuesto propuesto por el Presidente de la República. b) aprobación o rechazo de los candidatos propuestos por el Presidente de la República para embajadores y otros entes públicos.
Creemos firmemente que en lo que se refiere al presupuesto general de gastos de la nación, una formula de adecuación entre las corrientes extremas podría ser el que el Congreso pueda alterar o modifica la Ley de Presupuesto General de Gastos, pero siempre dentro del límite máximo impuesto por el ejecutivo. Es decir, puede reordenar la propuesta presidencial, pero no aumentar el total de gastos considerados en el presupuesto, todo esto de conformidad a la ansiada ley de responsabilidad fiscal.
Respecto del nombramiento de ciertos funcionarios a propuesta del Ejecutivo, parece prudente que el Congreso tenga el plazo de 30 o 60 días para expedirse por la aprobación o rechazo del candidato propuesto por el Presidente de la República, y si no se pronuncia el nombramiento quede confirmado en forma tácita.
Ahora bien, en relación a los instrumentos de participación democrática y la función del Congreso lo trataremos en la edición respectiva no olvidando a Pablo Freire que sostenía en sus escritos “Hablar de la democracia y callar al pueblo es una farsa. Hablar de Humanismo y negar a los hombres es una mentira”
(*) Ministro de la Corte Suprema de Justicia y Prof. Emérito Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción.