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El distinguido tratadista sostiene que si los aludidos caracteres integran el sistema “jurídico” o “estatus” del servicio público, todo aquello que atente contra dicho sistema jurídico o contra dicho “estatus” habrá de interpretarse como contrario a derecho, sin que para ello sea necesaria una norma expresa que así lo establezca, pues ello es de “principio” en esta materia. De ahí, por ejemplo, la ilicitud de la huelga en materia de servicios públicos; asimismo, la ilicitud de una caprichosa negativa a prestar el servicio a determinada o determinadas personas; etcétera.
De esta manera, nos toca analizar aquí dos derechos que se encuentran en colisión. Por una parte tenemos el derecho del usuario a gozar ininterrumpidamente del servicio público, así como la obligación del Estado o del concesionario en prestarlo. Por otra, se encuentra el derecho a la huelga de los funcionarios de la institución pública que lo presta o, en su caso, de los funcionarios “privados” de la entidad particular a quien se ha encomendado la prestación o explotación del servicio. Estos últimos, si bien se trata de funcionarios “privados”, pues, son contratados por empresas privadas, al hallarse afectados al régimen del servicio público, sus derechos laborales habrán de interpretarse, aunque con algunos reparos, conforme a las reglas, principios y nociones del derecho administrativo.
El principio de “continuidad” del servicio público se fundamenta, a mi juicio, en dos motivos: a) en el derecho del usuario de contar siempre con el servicio, sin paros abruptos o intempestivos que trastornen la calidad, eficacia, eficiencia y acceso al mismo; b) la obligación exclusiva del Estado de garantizar mínimamente el goce de ciertos derechos, que natural, “virtualmente” o por ley se encuentran bajo el régimen del servicio público, por reunir los servicios que satisfacen ciertas necesidades las características que lo enrolan dentro de dicha noción.
Gordillo es categórico al afirmar que el derecho a la huelga resulta incompatible con el servicio público, al referir que: “La característica más recordada del régimen jurídico especial de los servicios públicos es que los hombres que trabajan en él carecen del derecho de huelga, pues la huelga implica la suspensión del servicio y se considera precisamente que el Estado debe asegurar su continuidad”.
Cassagne ha profundizado sobre este tema de la continuidad del servicio frente la huelga, refiriendo que si la causa legítima de la existencia de un servicio público es una necesidad colectiva de tal importancia que no puede satisfacerse de otra manera que mediante la técnica de esta institución (servicio público), el modo de asegurar que la prestación se haga efectiva es, precisamente, aplicando, por regla general, la continuidad del servicio. Sin embargo, ello no implica, en todos los supuestos, la continuidad física de la actividad pues solo se requiere que sea prestada cada vez que aparezca la necesidad (servicio público de extinción de incendios).
El reconocimiento del derecho a la huelga es obra del constitucionalismo social, que lo ha incorporado a muchas constituciones modernas. De este modo, la huelga, de ser un hecho por lo común antijurídico, pasó a convertirse en un derecho de jerarquía constitucional o legal en aquellos países que no lo han incorporado en su carta fundamental. La inserción del derecho a la huelga en los ordenamientos positivos ha venido a plantear una profunda problemática jurídica, ya que el “estatus” constitucional del derecho a la huelga aparece en colisión directa con otros derechos fundamentales también garantizados en la Constitución, produciendo así una fuerte escisión en el sistema de garantías, al que le resta vigencia y operatividad.
En el ejercicio del derecho a la huelga no solo se ven involucrados los derechos de los patrones o empresarios, sino que también se encuentran en juego la libertad de trabajo de los dependientes. Pero la huelga mal utilizada no solo involucra a dichos actores, sino que ha venido a dañar profundamente el tejido social, careciendo de sentido considerarla únicamente bajo la óptica de una relación “interprivada”, porque tanto la extensión como sus objetivos y formas de ejecución rebasan la perspectiva particular de las relaciones entre empresarios y trabajadores, para ingresar decididamente al ámbito de lo público.
Este impacto o injerencia pública o al interés social de la huelga se ve con mayor intensidad cuando se trata de la prestación de servicios públicos esenciales para la población, ya que si el trabajo humano goza –en el plano de los valores– de prelación sobre los demás factores económicos, el Estado no puede tolerar, sin agravio a la justicia, que grupos, sectores o corporaciones abusen de su poder para impedir el trabajo que otros necesitan realizar para subsistir y mejorar sus condiciones de vida. En ese plano, las huelgas perjudican, directa o indirectamente, a todos los habitantes en su condición de proveedores, usuarios, consumidores, etc., impedidos de trasladarse de un lugar a otro (huelga de transportistas); comunicarse con un semejante (huelga de funcionarios vinculados al servicio de telecomunicaciones); o atenderse en un establecimiento sanitario (huelga de funcionarios de salud pública), por citar algunos ejemplos. La huelga, así concebida, provoca un conflicto colectivo, cuando interrumpe la continuidad de los servicios públicos.
Lo que se halla en juego, entonces, es la privación del bien común cuya protección está confiada a los gobernantes. Por eso, el derecho a la huelga ha de verse como un derecho secundario cuyo ejercicio no implica el ejercicio de una facultad normal derivada de una auténtica y primaria libertad. La huelga, en estas condiciones, no configura, pues, un derecho fundamental ya que no podría concebirse la existencia de un derecho pleno para frustrar las libertades esenciales de las personas. Cabe, entonces, concebir la huelga como un derecho de excepción, un remedio extremo cuyo fundamento radica en el estado de necesidad que sufren los trabajadores o empleados. Su legitimidad no es de principio sino que irrumpe en el plano del derecho como un instrumento jurídico de carácter excepcional. El ordenamiento jurídico debe prever tanto la limitación de las formas irregulares que puede asumir un conflicto colectivo de trabajo y un procedimiento de prevención que encauce la huelga de los servicios esenciales, así como un sistema de prestaciones mínimas para la prestación de los servicios esenciales y un régimen sancionatorio, extensivo a los gremios, que garantice a los ciudadanos el efectivo reproche contra el abuso en el ejercicio del derecho de huelga y la alteración de la continuidad de los servicios públicos.
(*) Máster en Contrataciones Públicas y Especialista en Derecho Administrativo.