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En el Paraguay coexisten actualmente numerosos sistemas de jubilaciones y pensiones.
La Caja Fiscal registra un importante déficit, en tanto que la de Itaipú (Cajubi) ha sido objeto de uno de los más grandes desfalcos de la historia de nuestro país. Otras, como la de IPS, presentan cálculos actuariales nada halagüeños. En su conjunto, estas entidades manejan hoy multimillonarios recursos que, en una gran proporción, están colocados en el sistema financiero a corto plazo; otras, en cambio, están colaborando con el desarrollo de países extranjeros financiando proyectos. En la experiencia de otras naciones, los sistemas de pensiones han sido motores para el desarrollo de sus economías.
El Poder Ejecutivo planteó el año pasado un proyecto de ley que crea la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, que permitirá la regulación del sector bajo un solo criterio, con lo cual se pretende fiscalizar estas entidades y, a su vez, dotarlas de los instrumentos adecuados, a fin de que sus recursos sean invertidos en proyectos sustentables de mediano y largo plazo. Al menos, esta es la intención. Para conocer más detalles, el Dr. Bernardo Navarro Amarilla, superintendente de Seguros y gran conocedor del tema, explica los aspectos más resaltantes de esta propuesta, que será nuevamente remitida al Congreso ni bien se reanuden las actividades legislativas.
¿Quién elaboró el proyecto de ley?
Se inició, aproximadamente, en el 2011, como iniciativa del Equipo Económico Nacional (EEN), que solicitó la colaboración del Banco Mundial (BM) en aquella época. Vinieron varias misiones del mencionado organismo; posteriormente, se hizo una evaluación del mercado local y las restricciones que enfrentamos. A partir de ese momento, se conformó un equipo de trabajo local y se comenzó a trabajar en el mismo.
¿Quiénes lo integraban?
En aquella época estaba integrado por gente del Ministerio de Hacienda, Banco Central del Paraguay (BCP) y Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT). Después de que se retiró la gente del MJT, a raíz del desdoblamiento de la institución, llegaron representantes del Ministerio de Trabajo (MT), en la etapa final. Luego de que se terminó un borrador, que nos pareció sólido, comenzamos a trabajar con algunas personas designadas por el presidente del Instituto de Previsión Social (IPS), de manera muy preliminar, ya que no se trataba de algo formal todavía.
¿El sector privado participó de la discusión?
Se socializó –el texto– con alrededor de 25 gremios, y se recibieron muchas opiniones y observaciones, cada una de las cuales fue analizada. Eso generó algunos cambios en la propuesta. Con posterioridad, el BM entregó su parte, que correspondía a la formación de la Superintendencia, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aportó lo concerniente a reglas de inversión de fondos de pensión.
¿Cuándo se presentó el proyecto al Congreso Nacional?
En octubre del año pasado. El proyecto crea la Superintendencia de Seguros de Jubilaciones y Pensiones y establece normas de gobierno corporativo. (A finales de año, a raíz de las críticas suscitadas, el documento fue retirado por parte del Poder Ejecutivo, con la finalidad de volver a reunir las opiniones de algunos de los sectores afectados).
Básicamente, ¿qué plantea el proyecto?
Crea una instancia que supervisará los fondos de pensiones, sean estos de naturaleza pública o privada, obligatorios o voluntarios. Se establecen la manera de funcionamiento, normas de inversión, controles y normas de gobernanza en lo relacionado con inversiones.
Muchos le temen al proyecto, porque –según señalan– permitirá mal invertir los recursos.
En realidad, hoy ya existe el peligro de que se utilicen mal los recursos, al no contar con una institución especializada que controle y supervise la inversión. En el mundo, esto se fiscaliza a través de una entidad u organismo especializado que controla, supervisa y regula el sistema. Esa es la manera en la que el Estado se asegura de que las cosas marchen bien.
¿Cómo se designará a la persona responsable?
El BCP elevará una terna al Ejecutivo y este la nombrará por decreto.
¿La administración estará a cargo de una persona o un órgano de administración?
Es un superintendente, que tendrá una infraestructura por debajo del principal responsable.
Pero es una sola persona la que tomará las decisiones finales.
Es un superintendente.
¿Dependiente del BCP?
Estará incorporado a la estructura del BCP, pero con la autonomía que lo facultará a emitir sus propias resoluciones, así como la Superintendencia de Seguros.
En el caso de que se produzcan dificultades, ¿será el Estado el último garante de todas las cajas?
El Estado es el que crea las cajas y, por lo tanto, ya sea implícita o explícitamente, se preocupa de que estas funcionen bien. De hecho, la misma Constitución Nacional establece que estos fondos de pensiones deben ser supervisados por el Estado.
Si una caja privada se encuentra en problemas, entra en crisis y registra pérdidas, ¿el Estado también deberá responder por ellas?
Tratándose de una caja privada es diferente, porque esta debe responder con sus activos si atraviesa por alguna situación de ese tipo. En el caso de las entidades públicas, se discutirá la resolución y se tendrá que remitir al Congreso con alguna fórmula. Eso no lo decide la Superintendencia, cuya creación se plantea.
¿Qué modificaciones sufrirá el manejo de las cajas públicas?
Hay cambios que podrían surgir, por ejemplo, para que sea correctamente fiscalizada. La Caja Fiscal ya no puede ser una oficina dependiente de Hacienda, sino un órgano autónomo, con un consejo y toda una estructura independiente. De ese modo, se podrá controlar, auditar y establecer normas obligatorias.
¿Qué otra institución experimentaría cambios?
En el caso del IPS, también se tendrían que dar cambios. Las jubilaciones y pensiones deben separarse de lo que corresponde al sector de la salud de una manera más efectiva. No una separación legal, sino contable, efectiva; que impida, por ejemplo, que recursos de pensiones vayan a la salud, como se ha dado en el pasado.
¿Qué mecanismos de financiación se contemplan para las cajas que presenten déficit, como la Fiscal?
Gran parte de lo que se debe hacer para que el sistema funcione bien pasa por otras leyes posteriores. La problemática del sector de pensiones es la falta de un supervisor.
En síntesis, lo que hace la ley es crear la entidad de supervisión, y fija reglas de inversión y fiscalización de las cajas.
Así es. Cada una debe adaptarse posteriormente a la ley que regula las inversiones, así como el gobierno corporativo; es decir, cómo se organiza internamente la caja para ejecutar adecuadamente las inversiones.
En cuanto a estas últimas, ¿cuáles son las ventajas que se tendrán realmente para que los fondos de pensión financien proyectos en el mercado interno?
Lo más importante es que se formaliza y estandariza la manera en la que las cajas van a invertir sus recursos; es decir, existirá una sola norma que establecerá cuáles son los instrumentos permitidos y prohibidos, los requisitos para invertir en un determinado instrumento, los límites que la ley calificará de alto riesgo. Por ejemplo, si uno tiene todos los recursos invertidos en un solo tipo de instrumento, representa un riesgo; por lo tanto, la ley no lo permitirá. Si tiene todos sus recursos en un emisor, también es un riesgo, lo que no se permitirá. Se fijan normas que empujen hacia una cartera más diversificada y de menor riesgo.
Pero ¿se podrá invertir el dinero?
La correcta inversión de los recursos implica que el sistema de pensiones exija la existencia de una oferta adecuada de instrumentos financieros, bien regulada, que disponga de la especificación del nivel de riesgo. Exige que también el mercado de valores se adecue a los requerimientos de los fondos de pensiones del sistema y hará que sean más fluidos hacia proyectos de inversión, de una manera más transparente y segura.
¿Se contempla la posibilidad de privatizar alguna caja?
En absoluto, no está en la idea en ningún caso.
¿El hecho de que el Ejecutivo nombre a la autoridad del nuevo ente no abre el riesgo de una politización o partidización de la institución y la manipulación del sistema?
Al contrario. Cuando se crea una institución fuerte, autónoma, separada, con reglas precisas y establecidas en la misma ley, y una serie de controles, lo que logra, justamente, es separar para que las decisiones sean las correctas y de carácter técnico; se independiza.
¿Quién es Bernardo Navarro?
Economista graduado como mejor alumno en la Universidad Nacional de Asunción (1984), posgraduado con distinción en Macroeconomía Aplicada por la Pontificia Universidad Católica de Chile (1991) y máster con distinción en Políticas Económicas por Columbia University de Nueva York, EE.UU. (1994).
Funcionario del Banco Central del Paraguay desde 1978, comisionado al Ministerio de Hacienda para asesorar al Equipo Económico Nacional y, luego, a la Subsecretaría de Economía. “Actualmente tengo una sola actividad; no puedo dedicarme a otra por falta de tiempo”, afirma en medio de añoranzas por volver a la docencia, que ejerció durante 19 años. Asimismo, cuenta con numerosos trabajos de investigación publicados. Navarro está casado y tiene dos hijos. Comenta que le gusta viajar en sus tiempos libres y, aunque no es fanático de un club de fútbol en particular, asegura que este deporte lo atrae. “Hincho por el equipo que está bien”, finaliza jocosamente.
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