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Refiere que para reducir la vulnerabilidad del sector agrícola a las crisis sistémicas, Paraguay necesita definir una estrategia integrada de gestión del riesgo agrícola con un enfoque particular en los agricultores más vulnerables que tienden a ser los más afectados por los choques. Para ello, se debe definir un conjunto de reformas de políticas que contribuyan a mitigar el riesgo (frecuencia y severidad) de los choques que afectan negativamente al sector, y aumentar la resiliencia del país ante los choques a través de mecanismos de respuesta a los riesgos mejorados, incluyendo el uso de instrumentos de financiamiento de riesgo.
El sector agrícola representa el área económica más vibrante de Paraguay. Contribuyendo al 20% del PIB en 2016, genera más de dos tercios de las exportaciones nacionales y emplea a alrededor del 40% de la población trabajadora. El PIB agrícola ha venido creciendo constantemente tanto en términos reales como en porcentaje del PIB total en las últimas tres décadas. Esto ubica al Paraguay como la segunda economía de la región de América Latina con la mayor proporción de PIB agrícola (después de Guyana).
Los choques que afectan al sector agrícola inciden en toda la economía, transmitiéndose a través de sectores como los de transporte y construcción. Estos choques explican en gran medida el hecho de que el crecimiento del PIB real de Paraguay haya sido uno de los más volátiles de la región en los últimos años.
Dada la importancia de la agricultura familiar para la seguridad alimentaria y la economía rural en su conjunto, el impacto de los precios y choques climáticos puede aumentar significativamente la incidencia de la pobreza en las zonas rurales. Además, las variaciones en los precios de los alimentos han sido un importante predictor de los cambios en la pobreza en Paraguay: entre 2003 y 2011, un tercio del cambio en la pobreza extrema se explica por aumentos en los precios de los alimentos.
Principales desafíos
Entre los principales riesgos que afectan al sector agrícola, el informe destaca la volatilidad del PIB agrícola en Paraguay, que deriva principalmente de los siguientes choques: los precios del mercado (para productos de exportación, así como insumos importados), los brotes de enfermedades y los fenómenos climáticos extremos.
En cuanto a los precios de mercado, el sector agrícola paraguayo está orientado en gran medida a la exportación de los dos principales productos (soja y carne vacuna). Paraguay es un tomador de precios en los mercados internacionales y depende de un número limitado de importadores (Rusia y Chile representan alrededor de 2/3 de las exportaciones de carne vacuna). Esta gran dependencia de una pequeña cantidad de productos y mercados aumenta la vulnerabilidad de los movimientos de los precios, generando volatilidad en el PIB agrícola y transmitiendo esta volatilidad a la economía en general.
Brotes de enfermedades: Las acciones sanitarias en el sector ganadero son una condición previa importante para las exportaciones de carne vacuna y las insuficiencias en las medidas de sanidad animal e inocuidad alimentaria crean grandes fluctuaciones. En 2011, la falta de implementación de medidas de higiene aceptables y el brote consecutivo de fiebre aftosa en el ganado provocaron una caída en la producción y la exportación, debido a la exclusión de la carne local de los principales mercados de exportación (en particular en Chile).
Eventos climáticos extremos
La producción agrícola es muy sensible a las condiciones climáticas. Muchas regiones del país experimentan choques de variabilidad climática grave y volatilidad interestacional que afectan los cultivos, la seguridad alimentaria y, en consecuencia, los medios de subsistencia. Las sequías, las inundaciones, las temperaturas extremas y los cambios de los tiempos de los patrones de lluvia son los principales riesgos climáticos que enfrentan los productores agrícolas. A nivel mundial, Paraguay se encuentra entre los diez países más expuestos a “Riesgos de pérdida de productividad agrícola” y el primero (junto con Bolivia) en América del Sur, según el ranking del Centro de Desarrollo Global. El Banco Mundial estimó que, en los últimos 20 años (1995-2015), las pérdidas de producción generadas por eventos climáticos extremos ascendieron a una pérdida promedio de US$ 237 millones por año (alrededor de 5% del PIB agrícola o el 1% del PIB). Mientras que los establecimientos a gran escala han logrado avances significativos en mitigar y responder a los choques climáticos, las explotaciones familiares aún tienen una capacidad limitada para gestionar dichos riesgos y, por lo tanto, permanecen altamente vulnerables a cualquier evento climático extremo. Mientras la tasa de penetración del seguro agrícola ha aumentado en más de 18% en los últimos años a nivel nacional, para los agricultores familiares dicha tasa aún se encuentra rezagada dado el limitado interés de las instituciones financieras para cubrir este segmento del sector.
Además, las variaciones en las precipitaciones también afectan la navegabilidad de los ríos Paraguay y Paraná, que son los principales medios de transporte de Paraguay para enviar sus exportaciones agrícolas a los mercados internacionales. Por lo tanto, los riesgos agrologísticos derivados de choques climáticos relacionados con el transporte de productos agrícolas después de la cosecha también juegan un papel importante en la volatilidad del PIB.
Opciones de política
Es fundamental que Paraguay defina una estrategia integrada ambiciosa de gestión del riesgo agrícola que se aleje de los choques adversos y establezca un marco de gestión integral de riesgos. Dicho marco debería centrarse principalmente en los agricultores familiares que, a diferencia de los productores de gran escala, siguen siendo muy vulnerables a los choques del clima y de los precios. Este marco se basa en dos pilares complementarios: la mitigación del riesgo para reducir la ocurrencia y la exposición a los riesgos y la respuesta al riesgo a través del financiamiento del riesgo y mecanismos mejorados para reducir el impacto de choques adversos extremos cuando se materializan. Además, para brindar resultados, es fundamental basar las decisiones en información y datos de riesgo confiables, y como tal, un tercer pilar consistiría en generar sistemas de información sólidos. Este enfoque exhaustivo permitiría también al Gobierno gestionar mejor la exposición fiscal (ingresos y/o gastos) en caso de crisis sistémicas en la producción agrícola.
Operacionalizar la recién creada Bolsa de Productos Agrícolas: Paraguay ya ha dado un paso muy importante para reducir la vulnerabilidad a los precios del mercado agrícola a través de la reciente creación de una Bolsa de Productos Agrícolas. Se espera que la Bolsa no solo brinde acceso a instrumentos de gestión de riesgo de precios (como contratos a término), sino, lo que es más importante, permita la formación de precios de productos agrícolas producidos localmente mediante el seguimiento y la publicación de los volúmenes y precios vendidos.
También fortalecer las medidas de control sanitario. Si bien Paraguay ya se beneficia de un control sanitario eficaz y eficiente de la fiebre aftosa para la ganadería orientada a la exportación (mediante un acuerdo de APP entre el Gobierno y los principales exportadores de carne vacuna), los riesgos de un brote siguen siendo altos dentro de los otros segmentos del sector (particularmente ganado pequeño). Para reducir el riesgo de brotes, es esencial ampliar los controles sanitarios a todos los segmentos del sector (incluyendo plantas de procesamiento de carne y ganado pequeño) lo que requeriría el fortalecimiento de Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (Senacsa) (en los niveles técnicos y financieros) y la revisión del acuerdo de APP sobre salud animal e inocuidad de los alimentos.
Además de transformar la agricultura familiar, si bien la mayoría de los establecimientos agrícolas comerciales a gran escala ya han pasado a un modelo comercial que puede amortiguar los riesgos climáticos y de precios, los productores familiares siguen siendo muy vulnerables a ambos. Esto demanda un ambicioso plan de acción para transformar la agricultura familiar a un modelo más productivo y resiliente, y como respuesta al riesgo, reducir el impacto, una vez que se materializa.