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I. EL PRESUPUESTO
En estudio hoy día el Presupuesto General de la Nación (PGN), ya a nivel del Poder Legislativo, nos sugiere la necesidad y –por qué no decirlo– el compromiso de emitir algunas ideas sobre tan importante documento público. El único de que dispone el Gobierno para financiar las políticas públicas como administrador del Estado.
Comenzaremos diciendo que, por las características de nuestro “ordenamiento económico”, a nivel de gobierno –si puede decirse así– el PGN es el único instrumento o programa de cortísimo plazo –un año calendario de vigencia– que posee el Gobierno nacional para administrar las finanzas del país. Mas, por las características de nuestro sistema económico, el Gobierno se encuentra o se topa con dos primeros obstáculos: a) el proceso de la elaboración del presupuesto; y, b) el alcance del mismo como medio para solucionar los problemas de los recursos que se requieren para su financiamiento.
En primer lugar, la elaboración del PGN tiene normas y procedimientos determinados por la ley para diseñarlo. Se procede en, por lo menos, cuatro instancias: en el primer trimestre del año, el Ministerio de Hacienda envía a los diferentes ministerios y entidades afectadas una requisitoria administrativa y como recordatorio de cumplimiento de un compromiso. Cada una de estas entidades están comprometidas, y en un plazo señalado por ley, en acercar a Hacienda un primer “borrador” indicativo de sus programas de gestión jurisdiccional, documento en el cual debe estar cuantificado el monto de los recursos requeridos para financiar dicho programa.
En segundo lugar, recibido en el Ministerio de Hacienda los diferentes documentos primarios, arma, a su vez, ensamblando todos los programas un primer borrador que pasa a constituir el texto del PGN; y por lo general, somete este documento a estudio y evaluación del presidente de la República, conforme a los requisitos constitucionales (ver Art. 238 de la Constitución Nacional (CN), en especial el inciso 1).
Observación: Como no se tienen noticias de que, al menos en los últimos años, se reúne para su estudio y evaluación el Consejo de Ministros (Art. 243 de la CN), se infiere que la aprobación del primer proyecto de presupuesto queda solo a cargo del Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda, y probablemente de un grupo de asesores especializados en la materia.
En tercer lugar, el Poder Ejecutivo, a su vez, remite el proyecto de presupuesto aprobado a este nivel al Poder Legislativo para que, conforme al Art. 216 de la CN, sea presentado a más tardar el 1 de setiembre del año calendario, para su estudio y consideración por el Congreso (Poder Legislativo), documento que “tendrá prioridad absoluta” en su tratamiento y consideración final.
En cuarto lugar, el Poder Legislativo, una vez recibido el documento, dispone y evalúa el contenido conforme a lo que se dice explícitamente en el Art. 216 de la CN.
Estos son los trámites y los plazos legales que exige nuestra Carta Magna en materia de presupuesto.
Sin embargo, todo este proceso de armar y estudiar el PGN se caracteriza, a su vez, por el paso concomitante de los trámites que, a manera de un cedazo, se requiere para hacer la revisión final: a) No todos los proyectos enviados por las entidades afectadas y ejecutora del presupuesto público que atañe a su ámbito administrativo son aceptados in totum por el Ministerio de Hacienda, en primer término; y, b) no todos los rubros de ingresos y gastos programados, sobre todo los gastos, son aprobados por el Congreso, tal y cual vinieron redactados por el Poder Ejecutivo.
Además, en ausencia de los “programas globales que coordinen y orienten la actividad económica nacional” (artículos 176 y 177 de la CN), todos los programas de políticas públicas quedan atados a los recursos de que dispone y cuantifica el PGN. Y es entonces cuando deviene a conocerse el espectro del drama: El Gobierno nacional debe resolver, sea por las necesidades sociales, los compromisos financieros y los aspectos de otro orden, esta ecuación de hierro: “cómo compaginar los recursos escasos frente a las necesidades múltiples”.
Y, ¿cómo se hace? ¿Cómo se resuelve el problema planteado?
Los recursos con que se cuentan son y provienen de dos fuentes principales: 1) Los ingresos fiscales o tributarios (impuestos); y, 2) las líneas de créditos internacionales.
A veces se recurre, igualmente, y solo para hacer frente a las necesidades perentorias –o de contingencia–, al Banco Central del Paraguay (BCP), a efecto de proveer como “transferencia de emergencia” de un crédito o adelanto sobre los ingresos fiscales futuros en carácter de crédito a corto plazo. Aquí, en este caso, naturalmente, con el compromiso de devolver el préstamo, conforme a las exigencias propias de la política monetaria.
Y, en el caso de contratar créditos internacionales, el monto de los mismos pasa a engrosar el capítulo de la deuda externa. Por su parte, el uso o crédito dado por el BCP, en carácter de deuda interna.
Empero, además, si en el presupuesto se contempla, igualmente, los montos que se destinan a la amortización de la deuda externa, podría estar el presupuesto atado a otro compromiso de corto plazo: la suma destinada a saldar las deudas flotantes y las que se tienen con los diferentes acreedores del Estado.
II. DEUDA EXTERNA Y LA DANZA DE LOS BONOS
Dentro del contexto del análisis que estamos haciendo, no puede omitirse aquello que preocupa al poder administrador. Es decir, no solo intranquiliza la disponibilidad de los recursos financieros considerados en el rubro de gastos. Tanto o más importante como estos, constituyen los ingresos disponibles. Especialmente los generados por los impuestos y otras fuentes de origen interno. La razón es sencilla: no pueden cubrirse los rubros de gastos si no se dispone de los recursos necesarios para financiarlos.
Por tanto, si no se contempla realizar una reingeniería del sistema o de la estructura tributaria nacional vigente, el Estado se ve en la necesidad de endeudarse con organismos internacionales de crédito u otras fuentes posibles, si cabe.
A este respecto, damos las siguientes sugerencias:
Es necesario unificar la política fiscal (gastos e ingresos públicos) con la política monetaria. Ambas políticas deben considerarse como hermanos siameses, pero no unidos por la espalda, sino por la mente y la acción de la mente. De hecho, consideramos como una omisión desacertada de los últimos gobiernos, por la ignorancia completa, o tal vez a causa de una decisión política deliberada, de lo que imperativamente dispone la CN en sus artículos 176 y 177, en los cuales se establece la directriz de la política institucional para orientar y desarrollar la política económica del Estado.
Tratando de ensanchar una respuesta para corregir estas falencias, decimos lo que sigue:
El Estado paraguayo no posee una política económica concertada, y menos aún coordinada, en este orden de relación: - política fiscal y presupuestaria; - política monetaria y crediticia; - política de apoyo al sector productivo nacional; - política de comercio exterior (exportaciones-importaciones); y, política de integración multinacional.
La economía, de por sí débil estructuralmente, con la actividad principal del monocultivo agrícola y el rubro de exportación cárnica, depende de la oscilación de su precio en los mercados internacionales (incluido el local), y son productos estacionales, no tienen un proceso continuo de los rendimientos permanentes, solamente cíclicos. Y, además, se exportan como materias primas y el país, siendo productor, no se beneficia del valor agregado que ellas producen, pero sí crea beneficios para otras economías externas.
Como economista, sostenemos que ningún país del mundo que solo produce y exporta materia prima ha podido desarrollarse en forma sostenida y permanente. Al contrario, han sido vaciados de sus recursos naturales con las consiguientes causales que los atan al círculo vicioso de la pobreza.
Hasta hoy día, y aún en escasas proporciones, no hemos utilizado el factor energía eléctrica para los procesos productivos y reproductivos, incluido el sistema de transporte.
Y la pregunta: ¿Qué es lo que debemos o podemos hacer?
Tratando de ensayar una respuesta adecuada decimos que, dada la actual estructura institucional, a corto y mediano plazos se podrían adoptar dos tipos de acciones, las que pueden denominarse medidas compensatorias y correctivas. Entre las compensatorias (de corto plazo) podría estudiarse las siguientes: - instrumentar la política fiscal reprogramando el presupuesto público; - convenir con las instituciones correspondientes que los excedentes de los depósitos en dólares que no se utilizan localmente y que son transferidos al exterior se usen para potenciar: a) líneas de créditos internos; y, b) adquisición de bonos del Tesoro nacional.
Por su parte, entre las medidas correctivas (de más largo plazo): - reestructurar el sistema impositivo nacional; - disponer que las empresas que compran en el BCP las letras de regulación monetaria, por parte de los bancos se hagan en dólares. Y a mediano plazo, reemplazar estas letras por otras, denominándolas letras de estabilización monetaria. Y el producido por estos recursos destinar al sector de las actividades económicas para “aceitar” el aparato productivo interno y fortificar el mercado nacional en términos de valor agregado y generación de empleo.
El tema específico de los bonos
La emisión de bonos por parte del gobierno merece ser analizado en dos parámetros complementarios:
Como factor positivo: - disminuye la dependencia externa de recursos financieros y se utiliza localmente el ahorro nacional disponible, o una parte importante de él; - permite el control adecuado del sistema financiero y posibilita al gobierno cumplir con los compromisos de corto plazo; - evita acudir al expediente de la emisión monetaria inorgánica y frena en parte los efectos nocivos de la especulación financiera; - abre y expande el mercado con dinero fresco del sector bancario sin el riesgo de los préstamos -créditos que se obtienen con estos mismos fondos, compra de bonos–, y que debieran estar destinados a la actividad económica; y por fin, otorga confianza a las operaciones financieras del Gobierno.
Como factor negativo: - el Gobierno se expone, si no acude a proyectos presupuestarios serios, o programas económicos ordenados, a que los recursos provenientes de los bonos, se destinen solo a cubrir gastos corrientes y de consumo improductivo. Estos, para evitar especulación y presión inflacionaria; - los bancos y entidades financieras acreedoras (compradores de los bonos), podrían “atar” al Ministerio de Hacienda al convertirse en acreedores de primer rango (aun cuando esto se podría salvar en el futuro con una reprogramación de su rescate): - directa o indirectamente se comprometen los ingresos fiscales presentes y futuros; - si el producido de los bonos no tiene un destino adecuado, la “comodidad” de la operación podría inducir a los bancos a desatender la demanda de créditos por parte de los inversionistas. Se impone, por tanto, en el enfoque de este análisis, la necesidad de buscar un mecanismo de coordinación entre la política fiscal y presupuestaria (cartera de Hacienda), y la política monetaria y crediticia (BCP).
Se sugiere, por último, reprogramar el uso de los recursos provenientes de las entidades binacionales (productoras de energía eléctrica), y crear con estos recursos el Fondo Nacional de Desarrollo Sostenible a largo plazo.
Los bonos. Resumen: Calcular antes de su emisión: 1) En qué se utilizaría estos recursos: inversiones productivas; otros ítems.
2) La tasa de interés a pagarse debería medirse por: 2.1. El rendimiento expresado en la productividad de la inversión, para crearse su propia fuente de repago: a corto plazo; a mediano plazo; a largo plazo. 2.2. La proyección a futuro de la inflación; 2.3. El tiempo o plazo de rescate.
3) Nuestra preferencia: 3.1. Ofertar el 50% del valor total emitido en el mercado local; 3.2. El sobrante en mercado internacional.
4) Finalmente, calcular su porcentaje respecto del monto de la reservas monetarias internacionales y el monto de la deuda externa ya existente.
Conclusión: Damos término a estas apreciaciones con las palabras de Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2003. Dijo: “Los economistas deben hacer un compromiso ético en base a tres principios: 1) No recomendar a los líderes públicos de los países en desarrollo teoría no probadas en la realidad; 2) No decirles que hay una sola alternativa; y, 3) Ser sensibles a los efectos de sus recomendaciones sobre los sectores desfavorecidos y transparentar los costos que van a pagar dichos sectores por ellos”.
* Economista, docente, escritor