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El bono demográfico, entendido como la predominancia de población joven en la estructura demográfica de un país, que representa una alta potencialidad para el crecimiento económico debido a la disponibilidad de mano de obra dispuesta a trabajar, depende necesariamente del nivel de formación y capacitación para responder a la demanda de los diferentes sectores de la economía.
En este sentido, una pregunta investigada en forma extensa en la literatura económica es acerca de los retornos del gasto en educación. ¿Dónde están los mayores beneficios en la inversión en educación: la primaria, secundaria, o educación universitaria?
La respuesta varía de acuerdo al nivel de desarrollo del país, pero tradicionalmente se halla en que los beneficios de la inversión en educación son mayores en los niveles de formación menores. Es decir, las personas y la economía se benefician más con inversiones en educación primaria, que secundaria o universitaria. Estos beneficios diferenciados se acentúan dependiendo del nivel de remuneraciones promedio del país. A menores niveles de ingreso medio, la inversión en educación primaria cobra cada vez más importancia (Psacharopoulous, 2004). Estos beneficios se traducen en mayores entradas por años de educación, que se capta a través del porcentaje de retorno sobre la inversión en educación. Investigaciones más recientes comienzan a desafiar estos hallazgos encontrando retornos más importantes también en la educación terciaria (Montenegro, 2014).
Los datos sobre retornos a la inversión en educación por nivel muestran los beneficios económicos de la educación, desde una revisión de la literatura especializada. Estos retornos miden tanto beneficios privados como los sociales; los primeros se refieren a los mayores ingresos que percibe cada individuo por la inversión en educación. En tanto que los beneficios sociales se refieren a la colaboración o enseñanza que un número mayor de personas educadas pueda compartir con otros trabajadores. Otros beneficios sociales que pueden darse y son más difíciles de medir incluyen la mayor prevención de enfermedades y menores niveles de criminalidad, por ejemplo.
Gasto público en el nivel terciario
Otro aspecto importante trata de la calidad del gasto público en educación terciaria, que es considerada regresiva para la distribución de ingresos (Psacharopoulous, 2004). Un ejemplo de una política regresiva es un impuesto cuya tasa no varía en función al ingreso del contribuyente, que resulta en que un contribuyente de menores ingresos termine pagando una proporción mayor de sus emolumentos en tributos. Con un impuesto progresivo, la tasa tributaria aumenta a medida que el ingreso del contribuyente se incremente y resulta en que aquellos con mayores ingresos paguen tasas más altas que los de menores entradas. En términos de educación, el gasto público universitario es regresivo si beneficia principalmente a estudiantes de hogares de ingresos altos. Esto acentúa los desafíos de desigualdad en vez de atenuarlos.
En cambio, la inversión en educación primaria y secundaria es considerada generalmente progresiva porque alcanza a mayores estudiantes de hogares de ingresos bajos.
¿Cómo está el gasto público en educación en el Paraguay?
La primera medida que revisamos es el gasto público en educación como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). El presupuesto del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), que es una parte del gasto público en educación y alcanzó aproximadamente 4,2% del PIB, en 2015 (G. 5,995 billones). Utilizando datos del Banco Mundial (BM) comparamos a Paraguay con otras naciones de la región y el mundo, y vemos que nuestro país está muy cercano a los niveles de varios desarrollados como Suiza y EE.UU. Nuestra nación se aproxima también a otros países fuera de la muestra como Australia y Alemania, que tienen valores en el orden del 5% del PIB. Los países con mayores niveles de gasto público incluyen Finlandia y Suecia, con niveles de 7,2% y 7,7%, respectivamente.
Sin embargo, el hecho que el nivel de gasto público en educación como porcentaje del PIB en Paraguay es similar al de Suiza o EE.UU. no implica que la calidad de la educación sea la misma. Por ejemplo, los años de educación han sido una medida ampliamente utilizada en la literatura para medir el relacionamiento entre los años de estudio y el crecimiento económico. El supuesto implícito en este tipo de trabajo es que los años de educación son comparables entre países cuando realmente existen amplias brechas de calidad. Un año de estudio en Paraguay es diferente a un año de estudio en Japón o Egipto. Al ajustar las medidas de educación por calidad se identifican importantes impactos de los avances en la habilidad cognitiva y el desarrollo económico. El desarrollo de las capacidades para aprender, resolver problemas, y relacionarse, y otros juegan un papel fundamental en el crecimiento económico (Hanushek, 2010).
Para tener una idea de cómo varían los diferentes sistemas escolares en el mundo, incluimos gráficos con datos de cantidad de alumnos por profesor en la primaria y porcentaje de la población que ha completado la educación primaria. En ambos indicadores los números de Paraguay son relativamente bajos, ya que la cifras de alumnos por profesor es relativamente alta, y existe un porcentaje importante de adultos que no ha completado la primaria.
Nuestro país cuenta con los recursos para empujar reformas que transformen el sistema educativo. Desde su creación, a través de la Ley N° 4758/2012, el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) se ha constituido en una importante fuente de financiamiento del Estado. Esto, considerando que la propia normativa establece que los ingresos recibidos en concepto de compensación por la cesión de la energía de Itaipú al Brasil, deberán ser destinados exclusivamente al financiamiento de planes de educación y la investigación científica, la inversión en infraestructura, la salud y el crédito.
De los US$ 360 millones que se estima recibe Paraguay de forma anual, US$ 240 millones se contempla canalizar al Fonacide, y US$ 120 millones al Presupuesto General de Gastos de la Nación.
La Ley dispone que el 28% de los recursos sean canalizados al Tesoro Nacional para programas y proyectos de infraestructura, el 30% al Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación. Otros porcentajes de distribución son el 25% a los gobiernos departamentales y municipales, el 7% para la capitalización de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) y el 10% para el Fondo Nacional para la Salud.
Uno de los principales objetivos de este fondo es reforzar todo el engranaje educativo del país.
En ese sentido, en otro apartado de la normativa se establece claramente que por lo menos el 50% de los ingresos percibidos por gobiernos departamentales y municipales deberá destinarse al financiamiento de infraestructura en educación, consistentes en construcción, remodelación, mantenimiento y equipamiento de centros educativos y el 30% del total percibido en este concepto, a proyectos de almuerzo escolar, beneficiando a niños y niñas de educación inicial y educación escolar básica del 1° y 2° ciclos de instituciones educativas del sector oficial, ubicados en contextos vulnerables.
Durante el primer año de implementación del Fonacide se presupuestó la canalización de G. 39.365 millones a las gobernaciones, alrededor de G. 128.628 millones para los municipios y aproximadamente G. 353.400 millones para el Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación. No se cuenta con datos sobre los montos transferidos efectivamente al final del año.
En 2013, los gobiernos departamentales y municipales recibieron un total de G. 356.609 millones en el marco del Fonacide y para el Fondo para la Excelencia, G. 427.931 millones.
Las transferencias en los años 2014 y 2015, las gobernaciones y municipios recibieron G. 313.698 millones y G. 365.153 millones, respectivamente. En tanto que se destinaron G. 1,018 billones y G. 100.000 millones al Fondo para la Excelencia.
Con respecto al 2016, los escasos datos encontrados fueron los recursos destinados a las gobernaciones (G. 97.169 millones) y municipalidades (G. 1,353 billones) y que ascendieron a unos G. 1,450 billones. Al Fondo para la Excelencia se presupuestó alrededor de G. 839.610 millones. Sobre el punto, el 27 de junio del 2014 se había aprobado el escenario base del presupuesto destinado al Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación para el período 2015- 2018, por US$ 532.700.000.
Las implicancias de estos datos es que para lograr un mayor crecimiento económico, la inversión en una educación de calidad es clave. Una mejor educación contribuye a la construcción de una fuerza laboral más capaz y posibilita la introducción y adopción de tecnologías que aumentarían los niveles de rendimiento, tanto de los trabajadores como la tierra en la producción.
Esto representaría el aumento en productividad que se requiere para alcanzar niveles de ingreso mayor en toda economía y especialmente todos los niveles de trabajadores. Todo esto contribuiría a dar un salto importante en los niveles promedio de vida.
Por lo tanto, las cifras, casi siempre crecientes de inversiones en educación, inclusive un incremento del presupuesto en educación, parecen indicar poco. Más valor se debe atribuir a mejorar los niveles en la formación del capital humano, trascendiendo los indicadores tradicionales de medición de la educación, o mejor dicho de la evaluación de la misma. Una parte de los recursos del Fonacide, utilizados hoy especialmente en mejorar la infraestructura edilicia de las escuelas, que irán disminuyendo significativamente su matrícula, no parece la mejor utilización de estos recursos. Se impone necesariamente un nuevo esquema de atención a la demanda educativa, quizás con formatos más creativos, como escuelas y colegios técnicos centralizados en las cabeceras distritales, con doble jornada y alimentación incluida, donde mediante el transporte escolar los alumnos de las diferentes comunidades converjan en una sola institución centralizada, equipada y con los mejores docentes.
La economía de Paraguay seguirá creciendo en el corto y mediano plazos, con tendencias a generar mayor valor agregado en los diferentes sectores, lo que representa una oportunidad inédita para fortalecer el desarrollo económico con inclusión social y reducción de pobreza. Desde la perspectiva económica, la inversión en formación del capital humano no constituye solamente una inversión social, sino sobre todo en la preparación de los paraguayos que se encargaran de sostener y expandir el crecimiento en las década siguientes.
Brecha
Un año de estudio en Paraguay es diferente a un año de capacitación en Japón o Egipto. Al ajustar medidas de educación por calidad se avanza en el desarrollo económico.
Inversión
Para mayor crecimiento económico, la inversión en educación de calidad es clave. Una mejor capacitación contribuye a construir fuerza laboral capaz.
Inclusión
La economía seguirá creciendo con tendencia a generar más valor agregado, lo que es una oportunidad para fortalecer el desarrollo con inclusión social.
Futuro
La inversión en formación del capital humano no solo constituye inversión social, sino sobre todo preparar a la gente que se encargará de sostener y expandir el crecimiento en las próximas décadas.