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En esta entrega hacemos una revisión de los ingresos de la Administración Central, los organismos estatales encargados de la recaudación y las diversas fuentes de ingresos. Es permanente la presión sobre las finanzas públicas, por lo que conocer los principales ingresos del Estado podría permitir identificar dónde estarían algunas de las oportunidades de ingreso adicional, sin alcanzar una profunda reforma tributaria.
Frecuentemente, Paraguay es considerado un país con una presión tributaria relativamente baja en comparación a otras naciones de la región, por lo que continuamos con este análisis comparativo. La presión tributaria es la relación entre los ingresos tributarios y el Producto Interno Bruto (ingresos tributarios / PIB).
En el gráfico de “presión fiscal” se consideran todos los ingresos del Gobierno Central, tributarios y no tributarios, como ratio con respecto al PIB. La presión tributaria como tal varía entre el 8,7% en el 2003 y 12,5% en 2016.
El aumento en el tiempo ha sido muy importante y esto responde a cambios en las normas vigentes que representaron una reforma estructural de la política fiscal. Entre estas reformas se destaca la Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal de 2004, que introduce una reducción general de tasas. Por ejemplo, la del Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios (Iracis) se reduce de 30% a 10% en la norma del mencionado año. El aumento en la recaudación a partir de esta política refleja que estas modificaciones contribuyeron a formalizar la economía.
Los otros ingresos con que cuenta el Gobierno Central categorizamos en “contribuciones sociales” y “otros ingresos”. En el primero se incluyen donaciones en el gráfico y representaron ingresos de 2,1% del PIB en 2016. Del monto de “contribuciones sociales y donaciones”, menos del 1% del PIB son ingresos de los cuales el Estado podría disponer para la política fiscal, ya que las “contribuciones sociales” estarían vinculadas a los beneficios de jubilación de los funcionarios.
Finalmente, otro componente de ingreso muy importante es la categoría “otros ingresos”, que incluyen los valores de regalías y compensaciones vinculadas con las binacionales. Este segmento de ingresos representó el 3,6% del PIB en 2016, de los cuales más de la mitad (2% del PIB) fueron las entradas vinculadas a la binacionales. El total de la presión fiscal utilizando todas estas medidas fue de 18,3% del PIB en 2016.
El comparativo internacional que presentamos como “presión fiscal” son datos de ingreso del Gobierno General recogidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Entre los principales ingresos adicionales en esta medida estarían las contribuciones sociales del Instituto de Previsión Social (IPS). Utilizando la misma, la presión fiscal en Paraguay está en el orden del 23,2%, mayor al valor de Perú (18,7%) y próximo al valor de Chile (23,3%). Los demás países cuentan con presiones fiscales mayores, alcanzando hasta 33,3%, en Argentina. Varios de los seleccionados tienen vínculos importantes con ingresos no tributarios como el caso de Bolivia y Chile, que son importantes exportadores de productos derivados del petróleo y cobre, respectivamente. Se destaca la disminución en los ingresos fiscales de esos países que se asociaban a la reducción de precios de sus principales productos de exportación.
Entes de recaudación y principales impuestos
La Subsecretaría de Tributación (SET) y la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) son los principales brazos de recaudación del Ministerio de Hacienda.
Los mayores impuestos se resumen en el cuadro de “principales fuentes de ingreso tributario”. La SET cobra todos los impuestos a la renta como también algunos tributos al consumo. Por otro lado, la DNA recauda principalmente IVA y aranceles, que son impuestos al consumo.
En cuanto a la participación de ambas en el total de recaudaciones del Gobierno Central, la SET tiene un aporte del 60,3% del total de los ingresos tributarios, mientras que la DNA el 39,7%, de acuerdo a datos de 2016.
Generalmente, todos los proyectos y recomendaciones de mejores prácticas en Administración Tributaria, se dan al nivel de estas instituciones. Mientras que las recomendaciones de reformas más profundas se realizan a nivel de políticas normativas. Por ejemplo, los informes de evaluación de políticas públicas del Fondo Monetario Internacional de 2016 y 2017 destacan avances en la recaudación de impuestos, mediante mejoras en el registro de contribuyentes en la SET y la capacidad de comunicación y tecnología en la DNA.
Las principales recomendaciones en el orden administrativo incluyen fortalecer el marco normativo de sanciones contra la evasión de impuestos y esquemas de corrupción dentro de los organismos. El FMI evalúa que el fortalecimiento institucional se ha concentrado principalmente en la SET y que existen oportunidades para consolidar los esfuerzos de cooperación entre ambas instituciones. A futuro, estos se concentrarían en mejorar la recaudación dentro del marco legal actual con mayor formalización de las actividades comerciales.
Composición de ingresos tributarios
Los impuestos se clasifican en impuestos a la renta o directos e impuestos al consumo o indirectos. Los impuestos directos gravan las ganancias o utilidades de las actividades comerciales/servicios de personas físicas y jurídicas, mientras que los tributos indirectos gravan operaciones de compra de bienes y servicios específicos.
Sobre el punto, se muestra el porcentaje de participación de cada uno de los tipos de impuestos en las recaudaciones del Gobierno Central. El grupo de tributo que más aporta son los impuestos al consumo como el IVA con 50,6% de participación, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) con 13,1%, los aranceles con 8,4% y los impuestos en la categoría “otros” con 6,0%.
De esta forma los impuestos a la renta tienen una participación de 21,9% y los tributos al consumo del 78,1% en el 2016. Los impuestos al consumo son generalmente considerados regresivos, ya que aquellos con menores ingresos terminan pagando una proporción mayor de sus recaudaciones en impuestos, que aquellos con mayores ingresos.
Entre los impuestos que recauda la SET la participación de los tributos al consumo es menor, ya que excluyen los recaudados por la DNA, que son todos de consumo. Los impuestos al consumo (IVA, ISC, y otros) son el 63% de las recaudaciones de la SET, mientras que los impuestos a la renta el 37%.
Entre los tributos de este último, el aplicado a las actividades agropecuarias (Iragro) representa el 2,2% del total de ingresos y el Impuesto a la Renta Personal (IRP) el 1,2%. A pesar de la baja participación del IRP, la recaudación viene aumentando progresivamente y en el primer semestre de 2017 se ha ingresado más que en el 2016.
Con respecto al IVA, el que grava actividades comerciales representó el 53% del total de recaudaciones de la SET en 2016 y el IVA agropecuario el 3,2%. Parte de la diferencia entre el IVA comercial y el IVA agropecuario es que se gravan con tasas diferentes, 10% en el sector comercial y 5% en el agropecuario.
Gasto tributario y alternativas que podrían mejorar la recaudación tributaria
En Paraguay existen varios beneficios fiscales que fueron implementados con el objetivo de incentivar y promover a ciertos sectores de la economía nacional. Los gastos tributarios son los recursos monetarios que el Estado deja de percibir debido a incentivos o beneficios fiscales que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados sectores.
Conforme a las estimaciones publicadas en el Informe de Finanzas Públicas (MH-2017), el Estado estaría dejando de percibir alrededor de G. 2,716 billones (US$ 474 millones) por exoneraciones, alícuotas reducidas y regímenes especiales (ver tabla de gastos tributarios).
Algunas de dichas exoneraciones y alícuotas se observan en la tabla de “tasas de impuestos al valor agregado”. Los regímenes especiales se refieren a los incentivos fiscales conferidos en la Ley N° 60/90 o Ley de Maquila como ejemplos. El MH estima que estos gastos tributarios representarían el 1,6% del PIB, el monto en que aumentaría la presión tributaría si se suspendieran estos beneficios.
Observamos que existen varias alternativas para fortalecer las finanzas públicas en Paraguay, comenzando con una mayor formalización y cumplimiento con las normas vigentes.
Una segunda alternativa sería la ampliación de la base tributaria o la reducción de ciertas exoneraciones vigentes. El FMI cita como ejemplos de estos avances las ampliaciones progresivas de la base tributaria, tanto del Impuesto a la Renta Personal, como la ampliación de la base del IVA al incorporar al sector de cooperativas en 2016.
Finalmente, en Paraguay la carga tributaria de los principales impuestos es relativamente más baja en comparación a los países de la región. Esto sumado a la histórica estabilidad de precios, de por sí representan importantes incentivos a la inversión. Si los mismos tuvieran poca incidencia en la decisión de inversión, existirían oportunidades para ampliar la base tributaria en cerca del 1% del PIB.
* De acuerdo a Subsecretaría de Estado de Tributación dependiente del Ministerio de Hacienda, la presión fiscal de Paraguay se ubica en 18,3% del PIB, en tanto que el Fondo Monetario Internacional (FMI) registra una presión de 23.26%, porcentaje que incluye los aportes a la seguridad social o al IPS.
* Las reducidas tasas de los impuestos vigentes en el país han sido uno de los principales puntos de atracción para la permanencia de inversionistas y venida de otros en los últimos años. Las recomendaciones se centran en fortalecer sanciones contra la evasión.
* Recursos ingresados a las arcas en concepto solo de diversos tributos (hasta el primer semestre) son destinados en un 65.7% al pago de salarios, lo que deja un mínimo margen al Estado para financiar proyectos de infraestructura, que son finalmente los que generan un mayor impacto en el circuito económico.