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Durante los primeros años del nuevo milenio, casi la totalidad de las deudas del Estado paraguayo estaban en manos de acreedores externos. Con el correr del tiempo, el sistema financiero paraguayo fue recobrando impulso y ganando terreno en la adquisición de Bonos del Tesoro Nacional. En tan solo siete años, desde 2004 hasta 2011, las entidades locales aumentaron su tenencia de papeles del Estado en un 50%, pasando a constituir el 15% del total de la deuda paraguaya.
A finales de 2012, el Estado paraguayo concretaría la emisión de Bonos Perpetuos para capitalizar y fortalecer el Banco Central y a la vez saldar las deudas contraídas en los años 80 para salvar empresas públicas en quiebra y aquellos créditos obtenidos durante la crisis financiera de 1995. Sobre dichos bonos, por valor de G. 3,9 billones (US$ 867 millones), solamente se pagarían intereses del 0,25% a perpetuidad, no el capital. Con esta operación, la composición de los acreedores de la deuda pública paraguaya fue alterada, disminuyendo la participación de las entidades extranjeras de 85% a 64%. Por otra parte, el endeudamiento sobre PIB pasó de 10,7% a 14,3%.
Como se ha mencionado en la primera parte de este suplemento, las bajas tasas de interés en los mercados internacionales –producto de las dificultades financieras que se iniciarían en 2008 con la caída de la banca de inversiones Lehman Brothers en los EE.UU. y la crisis de préstamos subprime– proveyeron el espacio para la emisión de bonos soberanos de la República del Paraguay. El apetito de los inversionistas fue latente, con una demanda 11 veces superior a la oferta de US$ 500 millones, lo que permitió al Paraguay obtener una tasa de financiamiento de 4,625% por los bonos a 10 años de plazo. La tasa de interés negociada fue la más baja para el debut de un bono soberano en los mercados internacionales, reflejando la solidez y reconocimiento de la economía paraguaya por los actores del mercado financiero internacional.
Según lo aprobado por la Ley de Presupuesto para el ejercicio 2013, el 60% del dinero proveniente de la colocación internacional se destinaría a financiar obras de infraestructura y el restante 40% para el mejoramiento de las líneas de transmisión y distribución de energía. Con la elección de un nuevo equipo económico y la consecuente desaceleración en el ritmo de ejecución de obras, el dinero permaneció en cuentas del BCP por varios meses. Hacia finales del mismo año, una baja ejecución por parte del MOPC obligó al Senado a redireccionar parte de los bonos para hacer frente a obras de infraestructura paradas por falta de desembolso. A finales de 2013, la deuda pública alcanzó US$ 4.174 millones, un 14,5% del PIB.
Para mediados de 2014, el Estado paraguayo preparó una segunda emisión de bonos en los mercados internacionales, esta vez con de US$ 750 millones. A la media hora de iniciada la rueda de negociación, la demanda alcanzó los US$ 1.000 millones, a una tasa en torno a los 6,375%. Para el cierre, la demanda había superado la oferta inicial en 490%, por lo que se decidió colocar US$ 1.000 millones y extender el plazo a 30 años. La tasa de interés fijada fue de 6,1%, por debajo del promedio de emisiones similares (6,29% en promedio) e incluso menor a la de Costa Rica, que en aquel entonces gozaba de una calificación de Baa3 (grado de inversión) por la calificadora Moody’s. El 2014 cerró con un nivel de deuda de US$ 5.400 millones, equivalente al 18% del PIB.
El pasado 30 de abril, el Ministerio de Hacienda lanzó al mercado el saldo de los bonos emitidos en el mercado internacional en el 2013 por valor de US$ 280 millones a una prima (precio superior) de 3,11% sobre el valor nominal, recibiendo US$ 292 millones y fijando una tasa de 4,15%. La exitosa venta demuestra una vez más la confianza que tienen los inversionistas en los mercados más importantes a nivel mundial con relación a la capacidad de repago de la República del Paraguay.
De acuerdo con los datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), al cierre de 2014 Paraguay exhibía uno de los niveles de endeudamiento más bajos de la región, solamente superado por Chile, con el 13,9% sobre el PIB, una demostración de la baja carga financiera soportada por el país. De hecho, importantes economías como las de Brasil, México y Colombia exhibían cifras muy superiores del 65%, 56% y 38%, respectivamente. Según los cálculos del FMI, un nivel de endeudamiento del 60% sobre el PIB se considera manejable para una economía en desarrollo como la nuestra. Desafortunadamente, tal como ya fue planteado en los suplementos anteriores, el Paraguay acarrea un atraso muy fuerte en lo que respecta a inversiones, por lo que un aumento en la emisión de bonos con destino al mejoramiento de las obras de infraestructura no debería ser alarmante de por sí. Una mala ejecución del dinero es lo que preocupa, especialmente atendiendo a la baja capacidad de gestión en varios entes del Estado.
Por otra parte, no se debe olvidar que Paraguay tiene un elevado stock de reservas internacionales que sobrepasó los US$ 7.000 millones al cierre del mes de abril, superior en un 34% al saldo de la deuda pública registrado en el Ministerio de Hacienda al 30 de marzo (US$ 5.270 millones). Con esto se demuestra que Paraguay es un acreedor neto, en el balance de cuentas se observa que el país tiene más activos que pasivos con el sistema financiero internacional, registrando una deuda neta sobre PIB del -6%. El único país en América Latina que goza de la misma condición es Chile, con un nivel de deudas netas menor, equivalente al -5%. Tal como se observa en el gráfico, el Índice de Bonos Paraguayos elaborado por Investor muestra una tendencia similar a lo exhibido por el índice de economías emergentes de la J.P. Morgan (EMBIG).
Aumento en ingresos
Es característico en muchos países que gran parte de los ingresos públicos provengan de los impuestos recaudados. En el caso concreto de Paraguay, alrededor del 70% de los ingresos totales de la Administración Central (AC) corresponden a ingresos tributarios, luego le siguen los ingresos provenientes de los royalties de las binacionales con un 13% y de la contribución al fondo de jubilación con un 8%, estos dos últimos corresponden a ingresos no tributarios.
En el año 2014, los ingresos totales de la AC alcanzaron G. 24,7 billones y los ingresos tributarios G. 17,6 billones; dentro de estos últimos, a la Subsecretaria de Estado de Tributación (SET) ingresaron los G. 9,6 billones, 24% más que en 2013. Dicho aumento fue impulsado en su mayoría por las recaudaciones de impuesto al valor agregado (IVA). Se destaca el crecimiento registrado en las recaudaciones en concepto de impuesto a la renta personal (+526%), dado que cada año se incorporan más contribuyentes. Además, a partir de 2014 se está implementando el impuesto a las rentas de las actividades agropecuarias (Iragro) y el IVA agropecuario.
La reforma implementada en octubre de 2013 a través de la Ley 5061/13 modifica el sistema del impuesto a las actividades agropecuarias, que estaba basado en el tamaño de la finca, para relacionarlo con los niveles de facturación de la explotación agropecuaria. Paralelamente, la ley incorpora el IVA a las ventas de ganado y productos agrícolas en general. El aporte de estos impuestos está siendo cada vez mayor. Por su parte, la recaudación de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) en el 2014 totalizó G. 8,0 billones, similar al mismo periodo de 2013. En el primer cuatrimestre de 2015, la SET lleva recaudado G. 3,3 billones y la DNA G. 2,6 billones, 13% y 4% más que en el mismo periodo de año anterior.
Pero los gastos crecen más rápido…
En lo que se refiere al gasto público, en Paraguay históricamente el peso de los gastos corrientes dentro del total ha sido muy importante, alrededor del 80%. Dentro de estos, los gastos en servicios personales (salarios) representan el 60%, le siguen las transferencias al sector privado y al sector público no financiero.
Por su parte, los gastos destinados a la inversión física representan tan solo alrededor del 14% del total. Además, si se observan los niveles de ejecución de cada tipo de gasto, en promedio, la ejecución de gastos corrientes es de casi 100% mientras que la de la inversión cuando mucho llega al 50%.
En 2014, los gastos totales de la Administración Central totalizaron G. 26,9 billones, 13% más que en el 2013 y equivalentes a una ejecución de 76%. Dentro de estos, los servicios personales alcanzaron G. 12,4 billones (+6%) y las inversiones físicas G. 3,3 billones (+11%), cifras que representan una ejecución del 97% y 54% respectivamente. En el primer trimestre de 2015, los servicios personales llegan G. 3,1 billones y las inversiones físicas a G. 0,5 billones, aumentos de 11 y 82% comparado con el mismo periodo de año anterior.
Déficit
La diferencia entre los ingresos y los gastos del sector público es lo que se conoce como resultado fiscal, superávit si el mismo es positivo y déficit si es negativo. El Estado paraguayo tuvo ocho años consecutivos de superávit fiscal que se ubicó entre 0,1 y 2,3% del producto interno bruto (PIB) en el periodo 2004-2011.
Sin embargo, en 2012 se establece un incremento de salarios públicos de 38% y al cierre de ese el resultado fiscal pasó a ser negativo, incrementándose en los siguientes años, cerrando el 2014 con un déficit equivalente al 2,3% del PIB. La nueva matriz salarial incluida en el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2015, profundizaría aún más el déficit y podría llegar a volverlo estructural, ya que el incremento de los ingresos no es lo suficientemente rápido e importante para cubrir los aumentos en los gastos corrientes, sobre todo en los servicios personales.
Este constante aumento de los gastos corrientes deja menos recursos disponibles para las inversiones públicas, lo cual hace que para ejecutarlas sea necesario recurrir al financiamiento ya sea interno o externo.
En este punto, cabe recordar que en 2013 fue aprobada la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) la que establece un tope al déficit fiscal equivalente al 1,5% del PIB. Dejando de lado los aumentos en salarios, el procedimiento de aprobación del Presupuesto General de la Nación genera una problemática a la hora de acomodar el plan de gastos al tope dispuesto por la LRF debido a que el proyecto de ley remitido por el Ministerio de Hacienda al Congreso recibe modificaciones y, una vez aprobado por ambas cámaras pasa a manos del Ejecutivo, quien tiene la opción de aprobar o rechazar. Por ende, los recortes deben ser apoyados por todos los organismos del Estado.
Para finalizar, se subraya que de por sí un aumento en la deuda pública no constituye un hecho alarmante ni preocupante. Al contrario, las sucesivas emisiones de bonos demostraron que los mercados más exigentes perciben al Paraguay como un deudor sólido y confiable, en gran parte por nuestro excelente historial macroeconómico y manejo prudente de los créditos. Lo que sí prende una luz de alerta en el actual contexto es la baja capacidad de gestión y ejecución de las entidades del Estado, principalmente en sectores, como el de las obras públicas y la energía eléctrica, donde además se concentran las mayores necesidades estructurales del país. De no concretarse estas obras, una gran parte del discurso positivo de atracción de inversiones y de crecimiento puede no solamente retrasarse, sino inclusive cancelarse.
Si en décadas anteriores, la justificación de la muy baja inversión pública era la inexistencia de recursos financieros, hoy esta justificación ya no tiene asidero y traslada la problemática a la gestión administrativa y técnica.
Alerta
Si prende una luz de alerta en el actual contexto, es la baja capacidad de gestión y ejecución de entidades del Estado, como el MOPC.
Debut
La tasa de interés negociada fue la más baja para el debut de un bono soberano en los mercados externos, reflejando la solidez de la economía paraguaya.
Suba no es alarmante
De por sí un aumento en la deuda pública no constituye un hecho alarmante ni preocupante. Al contrario, las sucesivas emisiones de bonos demostraron que los mercados más exigentes perciben al Paraguay como un deudor sólido y confiable, en gran parte por nuestro excelente historial macroeconómico.
Bajas tasas de interés
Las bajas tasas de interés en los mercados internacionales –producto de las dificultades financieras que se iniciarían en 2008 con la caída de la banca de inversiones Lehman Brothers en los EE.UU. y la crisis de préstamos subprime– ofrecieron el espacio para la emisión de bonos soberanos de Paraguay.
* El volumen elevado de las reservas internacionales, que sobrepasó los US$ 7.000 millones en abril último, demuestra que Paraguay es un acreedor neto. En el balance de cuentas se ve que el país tiene más activos que pasivos con el sistema financiero exterior, registrando deuda sobre PIB del -6%.
* Según los cálculos del FMI, un nivel de endeudamiento del 60% sobre el PIB se considera manejable para una economía en desarrollo como la nuestra. Desafortunadamente, tal como ya fue planteado en los suplementos anteriores, el Paraguay acarrea un atraso muy fuerte en inversiones.
* Es característico en muchos países que gran parte de los ingresos públicos provengan de los impuestos recaudados. En el caso concreto de Paraguay, alrededor del 70% de los ingresos totales de la Administración Central (AC) corresponden a ingresos tributarios, luego le siguen los ingresos por royalties.