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Durante dos días, el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para el 2018 fue estudiado por la Cámara de Diputados en medio de desacuerdos entre los propios parlamentarios y reclamos de aumentos salariales provenientes, principalmente, de funcionarios sindicalizados.
El resultado del tratamiento fue un incremento de aproximadamente G. 534.000 millones (alrededor de US$ 95,3 millones) sobre el proyecto de PGN presentado por el Poder Ejecutivo al Legislativo y que totalizaba G. 73,076 billones (US$ 12.319 millones). Una pequeña parte de estos incrementos responderían a la adenda o solicitud de recursos adicionales presentados por el propio Ministerio de Hacienda, de alrededor de US$ 15 millones. Esto considerando las manifestaciones de autoridades de la cartera económica, quienes dijeron que algunos de los incrementos se ajustan al acuerdo arribado con los parlamentarios.
Entre los principales gastos aumentados figuran unos G. 153.000 millones del presupuesto de la cartera de Hacienda para la incorporación de 25.000 personas al programa de Adultos Mayores; G. 133.473 millones más del plan de gastos de la Corte Suprema de Justicia, en concepto de incremento salarial, crecimiento vegetativo, matriz salarial y desprecarización.
Otros recursos aprobados fueron para los presupuestos del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) de G. 22.000 millones, que serán destinados al rubro de subsidio de los partidos políticos; además se dio vía libre a un monto adicional de G. 18.161 millones, para la nivelación salarial de asistentes, secretarios, auxiliares y personal de apoyo del Ministerio Público; y G. 47.400 millones que servirían para la desprecarización laboral de 500 contratados de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE). En tanto que la Universidad Nacional de Asunción (UNA), la Presidencia de la República y las gobernaciones también fueron beneficiadas con los incrementos, como los G. 20.300 millones para responder al crecimiento vegetativo de la UNA; G. 10.442 millones de reposición a los presupuestos de la Secretaría Nacional Antidrogas (Senad), Secretaría de Prevención de Lavado de Dinero o Bienes (Seprelad), Secretaría Nacional de Administración de Bienes Incautados y Comisado (Senabico); y G. 163.271 millones para los gobiernos departamentales.
Sin financiamiento
Del total de fondos adicionales aprobados, es decir, G. 534.000 millones (alrededor de US$ 95,3 millones), los recursos que demandará el programa de Adultos Mayores y que asciende a G. 181.000 millones (US$ 32,4 millones) es el que no cuenta con financiamiento, considerando que debería ser solventado con fuente 10 o recursos del tesoro. Mientras que el resto de los incrementos y que tienen el acompañamiento de la cartera económica, podrían ser solventados mediante una política de reestructuración, redireccionamiento o recortes, de algunos componentes del gasto como los rubros “indemnizaciones” y “servicios básicos”, así con los recursos generados por las propias instituciones (fuente 30).
Déficit estructural
Las finanzas públicas dejaron de destacarse por su holgura o espacio fiscal. Desde el 2012, tras la aprobación de un aumento salarial general del 40% para todos los funcionarios del Estado, el Ministerio de Hacienda viene presentando un presupuesto descalzado, es decir, las estimaciones de ingresos son inferiores a las proyecciones de gastos y el 2018 no será la excepción, siendo el déficit fiscal estimado de alrededor de G. 2,816 billones, unos US$ 475 millones.
Para cubrir el saldo rojo y el cumplimiento de las amortizaciones de la deuda pública para el año próximo, se contempla la emisión de bonos soberanos en el mercado local e internacional de G. 3,570 billones (US$ 602 millones), así como de préstamos externos por G. 1,989 billones (US$ 335 millones).
De los recursos que serán captados, tanto de los bonos como de los créditos externos, 57% (US$ 726 millones) irá para el financiamiento de las inversiones, el 19% (US$ 246 millones) para los préstamos y aportes y 24% de los recursos, aproximadamente US$ 301 millones, para el repago de deudas. Sin embargo, si se considera solamente los fondos que serán obtenidos con la colocación de los títulos del Tesoro de alrededor de US$ 602 millones, el 50% irá para el rollover o “bicicleteo” de la deuda, el 46% para el financiamiento de nuevas inversiones y el 4% para la capitalización de organismos multilaterales.
Por todo lo anterior, eventuales aumentos que deben ser financiados con recursos genuinos solo terminarían presionando aún más el déficit fiscal, poniendo en riesgo, incluso, el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), que establece un límite de resultado negativo de 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB). Hacienda, al presentar ante el Congreso Nacional un proyecto con el descalce al tope de lo que establece la normativa fiscal, ambas cámaras, diputados y senadores, en teoría, no tienen espacio para realizar aumentos en los gastos, aunque sí pueden aplicar modificaciones a los componentes, es decir, redireccionar los recursos asignados a determinados rubros, pero respetando siempre lo estipulado en la LRF.
En este punto lo que debe alertar es que el déficit fiscal se ha vuelto estructural, es decir, ya no está relacionado con factores cíclicos de la economía ni con gastos de carácter extraordinario, sino es generado por decisiones económicas y financieras, lo que agrega aún más incertidumbre al manejo de las cuentas públicas.
Bonos para repago de deudas
Actualmente, el Gobierno ha adoptado la práctica de captar recursos a través de los bonos y el 50% destinarlos para el repago de deudas, quedando solo la otra mitad para el financiamiento de obras públicas. Esta práctica le permite disponer de mayores recursos genuinos para financiar programas sociales como Tekoporã y Adultos Mayores, que de otra forma se hubieran utilizado para pagar los pasivos o amortizar la deuda. De esta forma, el Gobierno indirectamente financia los programas emblemáticos con deuda.
Para ello, solo es necesario remitirse a los datos disponibles. De la primera colocación de US$ 500 millones de bonos soberanos realizados en el mercado internacional, el 100% fueron destinados para el financiamiento de proyectos de infraestructura. Sin embargo, desde el 2014 inició la práctica del repago de deudas cuando de los US$ 1.000 millones comercializados, US$ 129 millones se canalizaron para la amortización y en el 2015, US$ 179 millones de los US$ 280 millones colocados.
En tanto que en el 2016 se colocaron bonos en el exterior por US$ 600 millones, pero US$ 293 millones fueron para el repago de la deuda. Mientras que en este 2017, de US$ 500 millones comercializados, US$ 130 millones se direccionaron para la amortización de los compromisos, según datos del Ministerio de Hacienda.
Remarcando, estos movimientos financieros permitieron al Gobierno Nacional liberar a los recursos genuinos del pago de la deuda y destinarlos a ampliar los programas sociales, considerando que los fondos captados de los bonos solo pueden ser destinados al repago de deudas y gastos de capital, no así para el financiamiento de gastos corrientes como servicios personales, servicios no personales, bienes de consumo e insumos, intereses de la deuda pública externa e interna y otros.
Prudencia versus intereses políticos
El estudio del proyecto de PGN para el 2018 ha hecho un cuarto de su recorrido, por lo que el riesgo de que sufra más modificaciones en la Cámara de Senadores –como ampliaciones sin financiamiento– siguen latentes, con el agravante de que podrían verse amparadas, de prosperar, por la ley que deroga la facultad del Poder Ejecutivo para vetar el presupuesto. En otras palabras, con esta normativa, el Congreso Nacional tendría el aval para aprobar incrementos como salarios sin identificar la fuente de financiamiento, pero el Ejecutivo tendría que respetar la decisión del Parlamento.
Lamentablemente en años electorales, la prudencia entre los parlamentarios no es justamente la bandera que prevalece durante el tratamiento de la ley económica y financiera más importante del país, que es el PGN, aunque todos los años las finanzas públicas ya no tengan espacio para soportar aumentos que requieren de fondos adicionales.
Esto, considerando que la deuda pública va creciendo y los ingresos que genera el Estado no son suficientes para hacer frente a los pasivos y menos cuando lleguen los primeros vencimientos de los bonos, aunque exista la posibilidad de seguir “pateando” la deuda.
Por ello, la Ley de Responsabilidad Fiscal se constituye, hasta el momento, en una herramienta importante para mitigar la expansión de gastos salariales de un año a otro, con un nuevo desafío, enfrentarse por primera vez a un año electoral.
En cuanto a la asignación de recursos de la deuda o endeudamiento, la inversión en obras de infraestructura son las que más contribuirían a aumentar la producción y crecimiento del país, que a su vez se traduciría en mayores recaudaciones fiscales, por lo que la práctica de utilizar estos recursos para el repago de deudas tendría un costo de oportunidad relativamente elevado, es decir, por más importantes que estos programas sean para el presupuesto de algunas familias, estos no generan los mismos retornos a la economía que la inversión en infraestructura.
* El resultado del tratamiento fue un incremento de unos G. 534.000 millones (US$ 95,3 millones) sobre el proyecto de PGN presentado por el Ejecutivo y que totalizaba G. 73,076 billones, (US$ 12.319 millones). Parte de esta suba respondería a recursos adicionales presentados por la propia cartera de Hacienda.
* Entre los principales gastos aumentados figuran G. 153.000 millones del presupuesto del Ministerio de Hacienda para incorporar 25.000 personas al programa de Adultos Mayores, G. 133.473 millones más del plan de gastos de la Corte, para suba salarial y otros.
* Para cubrir el saldo rojo y el cumplimiento de las amortizaciones de la deuda pública para el 2018, se contempla la emisión de bonos soberanos en el mercado local e internacional de G. 3,570 billones (US$ 602 millones), así como de préstamos externos, por G. 1,989 billones (US$ 335 millones).