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El Presupuesto General de la Nación (PGN) se financia con tres importantes fuentes: Fuente 10 o Recursos del Tesoro, que provienen de los impuestos, los royalties y las compensaciones recibidas de las hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá. Fuente 20 o Recursos del Crédito Público, es decir, de préstamos de organismos internacionales, bonos internos y externos y finalmente, Fuente 30 o de Recursos Institucionales, generados por las propias instituciones públicas.
De acuerdo a la normativa fiscal, los fondos provenientes del endeudamiento solo pueden ser destinados a inversiones productivas, a los gastos que generen una emergencia nacional, así como a la reestructuración del Estado y el refinanciamiento de deuda. Estos recursos no pueden ser canalizados al financiamiento de servicios personales, servicios no personales, transferencias corrientes, bienes de consumo e insumos ni a intereses de la deuda pública interna y externa.
En el 2013, Paraguay realiza su salida inaugural a los mercados internacionales con la colocación de US$ 500 millones. La casi totalidad de estos recursos (menos gastos administrativos) fueron destinados al financiamiento de proyectos de infraestructura con lo que el Ministerio de Hacienda pudo liberar los pocos recursos genuinos del Estado que iban para inversión física y redestinarlos a programas sociales.
Un año después, comenzó a implementarse una nueva práctica administrativa, que consistió en incluir el pago en concepto de amortización de la deuda, es decir, que de los US$ 1.000 millones comercializados, US$ 129 millones fueron para el repago de pasivos.
Lo mismo ocurrió en los años siguientes, donde aproximadamente el 50% de los fondos obtenidos se destinaba para el pago de deudas. Desde el 2013 hasta este año, Paraguay colocó más de US$ 3.400 millones de sus bonos soberanos en el mercado internacional, monto que representó ingresos adicionales para las cuentas fiscales y como ya se mencionaba en párrafos anteriores, posibilitó que los ingresos recaudados para honrar compromisos e infraestructura, tuvieron ahora nuevos fines.
La otra fuente de financiamiento es la que proviene de los Recursos Institucionales o Fuente 30, los cuales son administrados por la entidad receptora, por ende, la disponibilidad y uso están sujetos a sus respectivos presupuestos.
Y finalmente, la fuente de financiamiento más importante con la que dispone el Estado es el que generan los Recursos del Tesoro o Fuente 10. Exceptuando los fondos que ingresan por royalties y compensaciones recibidas de las hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá, en Paraguay existen dos grandes entes recaudadores, la Subsecretaría de Tributación (SET) y la Dirección Nacional de Aduanas (DNA), encargadas de recaudar los recursos en concepto de tributos, que son administrados luego por el Ministerio de Hacienda para dar cumplimiento a obligaciones tales como pago de salarios, programas sociales, jubilaciones, intereses de la deuda y una mínima parte, al financiamiento de proyectos de infraestructura.
Tipos de impuestos y composición de la masa tributaria
Es importante recordar que los tributos se clasifican en impuestos a la renta o directos, e impuestos al consumo o indirectos. Los impuestos directos gravan las ganancias o utilidades de las actividades comerciales/servicios de personas físicas y jurídicas como el Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS), el Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRAGRO), así como el Impuesto a la Renta Personal (IRP) para los que se determinan una tasa del 10%, que en casos excepcionales, en el último tributo, se contempla una tasa del 8%.
Mientras que los impuestos indirectos gravan operaciones de compra de bienes y servicios específicos, es decir, recaen en el consumidor final, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) cuya tasa aplicada se encuentra entre el 5% al 10%, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) del 5% al 16% y los aranceles a la importación, que tienen tasas del 0% hasta el 30%.
En los últimos años se ha registrado un crecimiento importante del 40% de la masa tributaria en Paraguay, si se consideran los años 2013 (799.084 contribuyentes) al 2017 (1.121.920). Sin embargo, pese a la incorporación de más personas a la estructura impositiva del país, existiría aún una importante cantidad de ciudadanos que se encuentra fuera del sistema impositivo formal del país y que por su condición son pasibles de ingresar al circuito tributario. Este grupo representa un potencial importante de recaudación para las arcas, pero permanece en la sombra.
En cuanto a la composición de la masa tributaria por principales impuestos, al cierre del 2017, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) siguió siendo el de mayor peso con el 50% de aportantes registrados por la Administración Tributaria, seguido por el Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC) con el 22,3%, el Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) con el 17,3% de los ingresos. Los demás tributos con importante cantidad de contribuyentes son el Impuesto a la Renta Personal (IRP) con el 5,6% y el Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IRAGRO) con el 4,6%.
¿Cómo han evolucionado ingresos y gastos?
Paraguay registró varios procesos fiscales. El primero fue en el año 1991 cuando era necesario simplificar el sistema tributario y buscar una manera de aumentar los ingresos mediante el Impuesto al Valor Agregado (IVA). La segunda etapa comienza con la gran reforma de 2004 con acuerdo de implementar en Paraguay el Impuesto a la Renta Personal (IRP), que logró un acuerdo entre el sector privado y público a cambio de que el Impuesto a la Renta de las empresas se redujera de 30% a 10%. Sin embargo, el proyecto que creaba el IRP fue postergado unas cuatro veces para que finalmente en mayo de 2012, el Poder Legislativo apruebe la entrada en vigencia del impuesto, el cual se hace efectivo en su implementación desde agosto del mismo año.
Un año después rige el IVA Agropecuario y el Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRAGRO), que termina por reemplazar al IMAGRO. Y en el 2016, se decide incorporar al sistema tributario al sector cooperativo, aplicando el Impuesto al Valor Agregado a las operaciones que realizan sus socios, lo que finalmente fue derogado esta semana.
Estas reformas impositivas a lo largo de casi tres décadas, sumado a la estabilidad macroeconómica de Paraguay, permitieron ampliar la base contributiva, por consiguiente, los ingresos tributarios que percibe el Estado. A su vez, el incremento de estos recursos, se reflejó en el aumento de los gastos, pero de poco impacto como los gastos salariales.
En 2003, el ingreso total recaudado ascendía a aproximadamente G. 6 billones, 15 años más tarde aumentó a G. 31 billones, es decir, el Estado incrementó cuatro veces más su recaudación. Y de un gasto similar, de un poco más de G. 6,2 billones, en 2013, el mismo trepó a más de G. 33 billones, cerrando las cuentas públicas con un descalce por encima del 1,5% del Producto Interno Bruto desde el 2012.
Parecería que el aumento de los ingresos vino acompañando el comportamiento del también crecimiento de los gastos. En esencia sí, pero no con la eficacia y eficiencia que se espera ocurra dentro de una buena gestión, porque si se consideran solo los ingresos tributarios, entre el 60% y 80% de lo recaudado fue para pagar gastos salariales y el resto distribuidos en otros compromisos irrenunciables como jubilaciones y deudas.
Pagar impuestos, ¿para qué?
El último reporte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “Mejor gasto para mejores vidas” señala que algunos países de la región gastan muy poco para su nivel de desarrollo, cuando podrían beneficiarse ampliamente si expandieran la gama de servicios ofrecidos por el gobierno. Paraguay es un ejemplo más que evidente de la reticencia que genera en los contribuyentes la posibilidad de que se creen o modifiquen tributos, debido a que la carga recaerá en los hombros de los que ya aportan y no, de los que se encuentran fuera del sistema.
El reporte del BID también enfatiza que a los países con estas características les resulta difícil aumentar los impuestos para financiar el incremento en los gastos. Un factor clave que explica este rechazo a aumentar impuestos, según el organismo, es que los ciudadanos pueden sentirse reacios a pagar más impuestos, si no creen que sus gobiernos gastarán esos recursos adicionales de manera eficiente, proveyendo los servicios que necesitan. Por lo tanto, un requisito previo para aumentar el gasto público parece ser la capacidad del gobierno de prestar servicios eficientes, sin desperdiciar nada. Los ciudadanos que confían en sus gobiernos probablemente pagarán más por servicios adicionales, en especial por aquellos que exigen más tiempo, como educación o infraestructura, remarca el informe.
Y aunque el sistema tributario paraguayo es simple, con pocos impuestos, de amplia cobertura, pero que llega a un grupo relativamente pequeño de aportantes, el destino que se le sigue dando al impuesto es el principal problema que debe ser resuelto en el corto plazo porque se está generando una brecha estructural entre los ingresos y los gastos, que más adelante será difícil de revertir.
La voluntad de contribuir del ciudadano nunca será la misma si el pago en concepto de impuestos que realiza es bajo y en contrapartida el Estado le brinda servicios de calidad. Y muy diferente, si la contribución que hace es alta y el servicio prestado es de pésima calidad, cuando el principal objetivo del Estado debe ser el de velar por el bienestar colectivo.
* El gasto público que se ha registrado en más de una década viene experimentando un aumento importante. Un gran volumen de recursos el Estado ha destinado a los diferentes componentes del gasto, muchos de ellos mal focalizados y muy poco eficaces.
* Si mejorar calidad del gasto es clave para sanear las finanzas públicas, el cuidado de los escasos ingresos termina por cerrar el objetivo. El Estado debe seguir generando fondos para responder a gastos con impacto socioeconómico que siguen en alza por la demanda de la gente.
* La voluntad de tributar por parte del ciudadano nunca será la misma, si el pago en concepto de impuestos que realiza es bajo, y en contrapartida el Estado le brinda servicios de calidad. La situación cambia significativamente cuando la contribución es elevada y el servicio prestado de pésima calidad.