Cargando...
Cabe considerar la delicada situación de contar nada más con un remanente de potencia de 2.240 MW para atención de la demanda. Luego de agotar dicha reserva, se deberá necesariamente importar energía para atender el consumo del sistema, en caso de que la ley no logre incorporar nuevas fuentes de energía.
Primeramente analizaremos los artículos con propuestas de modificación, que novedad técnica y económica incorporan y valorar si serán capaces de lograr su objetivo.
Desmonopolización sin efecto
Primeramente debemos señalar que la ley vigente N° 3009/2006 ha dispuesto la desmonopolización del sector de generación y ha creado la figura del transportador independiente de energía eléctrica, generando un nuevo marco legal para que inversionistas puedan invertir en los sectores de generación y transmisión. Sin embargo, por el solo hecho de observar los resultados de la ley vigente, se puede concluir que la misma no cumplió su fin, con la única excepción de una futura planta de generación utilizando biomasa, de la empresa Paracel, cuya licencia fue obtenida en el año 2022, bajo la figura de cogenerador.
Si no hubiera sido por esta única excepción podríamos afirmar que estamos ante una ley que presenta problemas para promover la inserción de nuevas fuentes de energía.
De hecho, al no haber conseguido hasta la presente fecha la incorporación de nuevas fuentes de energía para el servicio público, podríamos afirmar sin miedo a equivocarnos que estamos ante una ley válida, pero que nunca llega a ser eficaz.
Legalmente estamos ante un sistema desmonopolizado del sector de generación desde el año 2006, pero en la práctica debido a la ineficacia de la ley, aún estamos ante un sistema eléctrico monopolizado en el sector de generación, al igual que en todos los demás segmentos del sector eléctrico.
Ahora examinaremos los artículos con cuya modificación pretende el Congreso generar condiciones favorables para la inserción de nuevas fuentes de energía. Debemos tener presente que el objetivo de toda ley de energía debe ser la de dar fiabilidad al suministro; es decir, garantizar con suficiencia la disponibilidad de potencia y energía para la atención al servicio público de electricidad.
Los artículos modificados
Los artículos modificados según la página web del Congreso son los 3, 4, 5, 12, 13, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley N° 3009/2006.
A modo de organizar el análisis, haremos referencia a los artículos modificados de la ley, y no a los artículos que permanecen vigentes. Analizaremos primeramente los artículos cuya modificación son solo de forma, y luego nos enfocaremos en los de fondo.
En esta línea de análisis vemos que el art. 3, únicamente amplía el límite de la generación hidráulica menor, de 2 a 50 MW.
El art. 4 tan solo sustituye la autoridad de aplicación, pasando de la derogada figura del CONAPTIE al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), o la autoridad que lo sustituya en el futuro.
De las modificaciones propuestas en los arts. 12 y 13 también podemos afirmar que son modificaciones de forma, pues hacen cambios tan sólo referentes a determinados requisitos del proceso licitatorio y sus modalidades para la generación hidráulica de plantas superiores a 50 MW (vía ANDE), y para plantas de hasta 50 MW que rige el sistema de autorización bajo licencia otorgada por la autoridad de aplicación (MOPC). Más adelante abordaremos nuevamente el art 13.
El art. 23 incorpora la obligación de los productores de generación y transportadores independientes de suministrar energía al servicio público en casos de fuerza mayor. Aclara que habrá contraprestación.
El art. 24 hace referencia a la obligación de los adjudicatarios de respetar las “normas oficiales paraguayas”.
El art. 26 detalla las tasas y cánones que deberán pagar los licenciatarios o adjudicatarios de generación eléctrica hidráulica.
El art. 28 sólo contiene modificaciones de forma, pues mantiene exactamente los mismos incentivos fiscales, adecuando tan solo la norma con referencia al contrato de riesgo compartido que fue derogado y sustituido por la figura de licenciatarios o adjudicatarios de generación eléctrica hidráulica.
Igualmente el art. 30 solo elimina lo referente al contrato de riesgo compartido que fue derogado.
El art. 31 tan solo adecua la modificación a la nueva autoridad de aplicación.
De la misma forma, el art. 32 solo sustituye al suscriptor ANDE por el MOPC como autoridad de aplicación de la ley.
El art. 33 contiene modificaciones de forma por cuanto solo se legisla sobre la solución de controversias, ajustando el tipo de contrato de riesgo compartido que fue derogado. Y por último, el art. 34 también contiene modificaciones de tan solo de forma, pues se sustituye a la unidad técnica ejecutiva por la autoridad de aplicación.
Hasta este punto observamos que de los 15 artículos modificados, 13 contienen modificaciones solo de forma, es decir, por sí solas no provocarían la inserción de nuevas fuentes de energía.
Modificaciones de fondo
Tan solo los artículos 3, 5 y 25 podrían tener modificaciones de fondo por alterar el alcance de la ley, y definir la operatividad de las fuentes de energía. Analizaremos los cambios del proyecto de modificación de la ley.
Las modificaciones de los arts. 3 y 5 podríamos decir que son de fondo, pues se redefine la generación hidroeléctrica menor hasta 50 MW (de competencia de la autoridad de aplicación), y la generación eléctrica hidráulica superior a 50 MW que reconoce los derechos preferenciales de la ANDE para su explotación.
Si bien cuando analizamos conjuntamente los arts. 3 y 5, del art. 3 se desprende que es necesario un contrato de licencia para ejercer la actividad de generación o transporte independiente de energía, para cualesquiera de las fuentes de energía definidas en el propio art. 3 (Convencional, No Convencional, Hidráulicas, y Generación No Hidráulica), esta interpretación se desprende considerando que dichas definiciones se encuentran agrupadas todas en el mismo artículo (interpretación extensiva).
Sin embargo, el art. 5 contiene una interpretación restringida de la licencia, la cual solo se otorga para la producción y/o transporte independiente de energía eléctrica a partir de la utilización de gas natural o generación eléctrica hidráulica. Ciertamente en la ley prevalece la interpretación restringida sobre la extensiva. Estos puntos causarán confusión aún más cuando analizamos su concatenación con una ley similar vigente, que es la Ley Nº 6977/23.
Cabe en este punto realizar una breve reflexión luego de haber analizado los artículos que hacen al fondo de la ley: si la ley original que permitía la construcción de centrales de generación hidroeléctrica de hasta 2 MW, no atrajo la atención de inversionistas a invertir una cierta cantidad de capital bajo determinadas condiciones establecidas en la ley, ¿con estas modificaciones, invertirán en una central de 50 MW, que requiere mayor capital, considerando que las garantías son las mismas?
El otro artículo que contiene elementos sustanciales que hacen al fondo de la ley es el art. 25 que establece las reglas de despacho, que podría en la modificación de la ley haber incorporado elementos sustanciales, sin embargo se hicieron solo modificaciones de forma.
Las reglas de despacho permiten incorporar señales positivas a los inversionistas, pero la modificatoria se limita en señalar que las nuevas centrales de generación estarán sujetas a las reglas de despacho y operación que establezca la ANDE, con aprobación previa de la autoridad de aplicación, sustituyendo al CONAPTIE que fue derogado. Las reglas rigen para licenciatarios y adjudicatarios.
Cabe resaltar que estando estos generadores Independientes sujetos a las reglas de despacho de la ANDE, de una institución estatal que al mismo tiempo tiene la función de operador del sistema, no se podría asegurar su neutralidad o imparcialidad en el despacho, habida cuenta de la existencia de fuentes de generación más económicas de propiedad del Estado. Por lo tanto, considerando que la ley no da indicios al generador independiente sobre el factor de carga mínimo con el cual será despachada, como tampoco aseguran a dichos generadores independientes que serán despachados, no permitirá a los mismos calcular el retorno de la inversión. Es decir, mal podrían ofertar un precio por la energía generada.
Para atraer inversionistas en generación, además de la exención fiscal citada en el art. 28, debería analizarse retribuir la capacidad de potencia instalada, como un beneficio para cubrir costos fijos o como un método de señal de mercado que aliente la instalación de nuevos generadores. Son algunas de las medidas, como estas entre otras, las que debería contemplar la modificación de la ley cuando se legisla sobre las reglas de despacho, y no simplemente introducir modificaciones de forma. Las modificaciones de la ley deberían ser de fondo, de incentivos claros, de medidas de mercado, que aseguren la entrada de nuevas fuentes de energía.
Fiabilidad del servicio público
Otro punto de fondo y focal que debería abarcar la ley, y que no lo aborda, es asegurar la fiabilidad del servicio público, estableciendo los niveles de reserva de mínima capacidad de generación con que debe contar el sistema de energía eléctrica para hacer frente al crecimiento, a alguna indisponibilidad de generación o por restricciones del sistema de transmisión, o para que dicho valor constituya el disparador del llamado a Licitaciones de nuevas fuentes de energía. Hoy día estamos con una reserva de capacidad de generación inferior al 30% de la capacidad disponible, valor este que ya debería haber encendido el disparador de llamados a licitaciones de oferta de energía.
La actual limitación de centrales hidroeléctricas de hasta 50 MW que propone la modificatoria de la ley en su art. 3, con procesos administrativos y autorización de la autoridad de aplicación (MOPC), constituye una limitación innecesaria, pues el desglose que para potencias superiores a 50 MW lo licita la ANDE por su derecho preferente de los cauces hídricos, pero al mismo tiempo es la autoridad de aplicación la que firma el contrato de adjudicación, por tanto se concluye que no tendría sentido técnico dicho desglose.
Puede verse una duplicación de funciones en este desglose por niveles de potencia, aún más considerando que la ANDE depende del MOPC, por ello, se podría considerar centralizar dicha función en una sola institución, que podría ser bajo la autoridad de aplicación, por motivos que más abajo se explican.
Como en todo sistema desmonopolizado, debe existir la separación de funciones, así siendo, la ANDE preservaría la función de operador del sistema, y el MOPC o la autoridad que la sustituya en estas funciones concentraría y fijaría las reglas de despacho, concentraría el llamado a licitación de ofertas de todo tipo de energía sin importar el nivel de potencia, habida cuenta que dicha institución es la firmante de los contratos de licencias y de adjudicación.
Es necesario pensar en modificaciones sustanciales y de fondo que deberían estudiarse en la modificatoria de la Ley Nº 3009, visto que se vislumbra la necesidad urgente de la incorporación de generadores independientes.
Reversión
Precisamente sobre este punto, tanto la ley vigente como la modificatoria contemplan en su art. 13, la reversión de las obras a favor del Estado en el plazo de 30 años. Esta medida de reversión puede no ser eficaz a largo plazo, visto que de esta manera el Estado asumirá el riesgo empresarial de la actualización tecnológica de la central.
Si la central quedara en propiedad del inversionista, este se haría cargo de la actualización tecnológica que lo habilitaría para ser despachado por una orden de mérito de costo de generación de acuerdo a las reglas de despacho, caso contrario, el Estado estaría asumiendo la central generando a un costo más elevado, con tarifas resultantes más altas para los usuarios, que ciertamente conllevará a un conflicto de intereses entre los generadores, visto que se formaría un ambiente de “Nuevos generadores tecnológicamente antiguos” de propiedad del Estado (luego de 30 años), con los nuevos generadores independientes generando a costos marginales de menor costo, agravándose el conflicto debido a la falta del neutralidad considerando que las reglas del despacho las fija la ANDE en la ley vigente. Cabría pensar en otro modelo que no sea la reversión de la central a propiedad de Estado, y así también abaratar el costo de la energía, pues la reversión implica un mayor costo del valor de la energía ofertada.
En el futuro los “Nuevos generadores tecnológicamente antiguos” de propiedad del Estado deberán operar subsidiados para permanecer en operación, caso contrario los nuevos generadores independientes desplazarán a los generadores de propiedad del Estado, causando (los subsidios) una distorsión de los costos de generación (y de la tarifa eléctrica), lo que provocaría la no incorporación de nuevas plantas de generación cuando se esté ante dicho escenario, lo que lógicamente nos llevará a la necesidad de un cambio del modelo del sector. Es necesario tener un modelo de mercado que dé señales para la incorporación de nuevas fuentes de energía.
Es necesario pensar en un nuevo órgano imparcial que detente la función de fijar las reglas de despacho, resolver los conflictos de intereses, fijar las tarifas eléctricas de los consumidores cautivos resultante de los costos de generación, pues solo así habrá confianza en atraer las inversiones de generadores independientes.
Podríamos concluir que, al igual que la ley vigente, que en 18 años no ha incorporado 1 watt de nueva generación, y visto que las modificatorias de la Ley N° 3009 mayormente contienen modificaciones solo de forma, y que los tres únicos artículos más arriba citados que contienen de cierta manera modificaciones que afectan al fondo de la ley, pero que sin embargo como explicado más arriba, dichas modificaciones no han sido sustanciales en la propuesta de modificación de la ley, podríamos decir que muy difícilmente se producirán los efectos de sumar nueva generación para el sistema público de energía eléctrica.
En caso de que la modificación de la ley sea aprobada, se debería abrir “un espacio de tiempo de observación” no mayor a un año para verificar la eficacia de la ley, y si nuevamente no consigue la incorporación de nueva generación, será el momento oportuno de rever todos los conceptos técnicos económicos que contiene la ley, con un nuevo enfoque, pues los generadores independientes se instalan donde encuentran disposiciones legales que disponen un marco jurídico que les garantice la seguridad de las inversiones y la imparcialidad en el manejo de las reglas del despacho y del mercado eléctrico.
No cumplió
Sin embargo, por el solo hecho de observar los resultados de la ley vigente, se puede concluir que la misma no cumplió su fin.
Fondo
Tan solo los artículos 3, 5 y 25 podrían tener modificaciones de fondo por alterar el alcance de la ley, y definir la operatividad de las fuentes de energía.
Reserva
Estamos con una reserva de capacidad de generación inferior al 30% de la capacidad disponible, valor este que ya debería haber encendido el disparador de llamados a licitaciones de oferta de energía.
Reglas
Es necesario pensar en un nuevo órgano imparcial que detente la función de fijar las Reglas de Despacho.
Eficacia
En caso de que la modificación de la ley sea aprobada, se debería abrir “un espacio de tiempo de observación” no mayor a un año para verificar la eficacia de la ley.
(*) Expresidente de la ANDE y consejero de Itaipú.