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Entre los retos a grandes rasgos del estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se mencionaba:
1. El problema de la baja cobertura, que se caracteriza por un sistema previsional con bajo nivel de cobertura. La cantidad de trabajadores que cotizan al sistema de pensiones es sustancialmente menor a la del promedio latinoamericano.
2. Un sistema peligrosamente generoso, debido a que sus tasas de reemplazo promedio exceden el 100%, una cifra superior al que muestran los países de la región, que en promedio alcanzan el 62%. Esta situación compromete la sustentabilidad financiera del sistema y, en el caso de Paraguay, puede comprometer la gestión de las finanzas públicas, pues afecta negativamente la situación fiscal del país (Estudio del Banco Mundial, el BID y la OCDE).
3. La inexistencia de una Superintendencia de pensiones que, a diferencia de otros países de la región, Paraguay permanece aún sin una entidad gubernamental que centralice las labores de supervisión y regulación del sistema de pensiones. De la misma forma, no existe un marco regulatorio uniforme del sistema, no se consolidan las estadísticas de cotizantes y beneficiarios ni se cuenta con normativas uniformes para la inversión de las reservas. En el pasado, estas situaciones se han traducido en decisiones inadecuadas, que han generado pérdidas patrimoniales afectando la sostenibilidad financiera del sistema y eventualmente pueden constituirse en un pasivo para el Estado.
4. La alta fragmentación normativa, producto de la ausencia de una entidad de supervisión y una norma única para todo el sistema. Las regulaciones de las cajas previsionales muestran una gran heterogeneidad en cuanto a sus disposiciones normativas. Esta situación queda reflejada en los diferentes parámetros existentes, incluyendo la tasa de contribución y las condiciones de otorgamiento de los beneficios, así como también en el tratamiento de los diversos grupos de trabajadores.
Regulación y supervisión del sistema previsional
En varios países de América Latina, los ahorros de los trabajadores están concentrados en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Estas entidades son instituciones financieras privadas que tienen por objetivo la administración de los fondos de pensiones bajo la modalidad de cuentas personales. Se encargan de otorgar pensiones de jubilación, invalidez, sobrevivencia y proporcionan gastos de sepelio.
El portafolio de inversiones va desde Instrumentos de Regulación Monetaria (IRM), depósitos a plazo, hasta bonos soberanos.
En Paraguay, el sistema previsional y los fondos jubilatorios funcionan bajo reducidos esquemas y sin supervisión alguna. De hecho, en el país los recursos previsionales son manejados por diferentes cajas. Los programas de pensiones están conformados por cajas públicas y privadas como la fiscal (empleados del sector público), la municipal, la bancaria, de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), la de Itaipú Binacional, la parlamentaria, y la ferroviaria. Además, forma parte de este sistema el Instituto de Previsión Social (IPS), creado por el Gobierno, pero de funcionamiento autónomo.
Asimismo, funcionan programas de pensiones privados integrados por la Caja Mutual de Cooperativistas, Médica y la Caja de Profesores de la Universidad Católica.
Estimaciones realizadas, años atrás, por el entonces Ministerio de Hacienda y actualmente Ministerio de Economía y Finanzas daban cuenta de que, de los aproximadamente US$ 16.000 millones de los fondos captados por el sistema financiero, alrededor de US$ 3.400 millones corresponden a recursos del sistema previsional (alrededor del 11% del Producto Interno Bruto - PIB). Justamente la inexistencia de un órgano regulador impide contar con información acerca de los fondos que administran.
Además, las cajas previsionales captan de sus aportantes estos recursos y los invierten sin ninguna supervisión por parte de algún ente regulador estatal.
Alcances de la propuesta normativa
De acuerdo con lo expuesto en el proyecto de ley “por el cual se reglamenta el rol supervisor del estado a las entidades de jubilaciones y pensiones, en cumplimiento del artículo 95 de la Constitución de la República” y al cual accedió la Consultora MF Economía e Inversiones, la propuesta tiene como principal objetivo la regulación y supervisión prudencial de la administración de los recursos financieros y no financieros de las entidades de jubilaciones y pensiones (EJP) públicas y privadas. Ello, con el fin de proteger el ahorro de los afiliados activos, jubilados y pensionados para que sean administrados bajo criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, como requisitos fundamentales para asegurar la estabilidad del sistema, a través de medidas adecuadas que fortalezcan la gestión financiera de estas instituciones.
En tanto que la figura de la superintendencia se establece como un órgano técnico especializado en la fiscalización y supervisión de las entidades de jubilaciones y pensiones, con funciones que abarcan la supervisión técnica, actuarial, operativa, jurídica y financiera, refiere otra parte del proyecto.
En el documento además se precisa que la supervisión permanente de la superintendencia permitirá anticiparse a posibles riesgos y tomar medidas preventivas para proteger los fondos de pensiones de los afiliados, garantizando de esta manera los pagos presentes y futuros dentro del sistema, asegurando que los recursos sean invertidos adecuadamente y que contribuyan a su vez con el desarrollo productivo del país, en cumplimiento con su rol social.
Igualmente, en la propuesta se menciona que las entidades previsionales actualmente son reguladas según sus respectivas cartas orgánicas y la naturaleza de la supervisión varía ampliamente entre ellas. Es por ello que la propuesta representa, de acuerdo con lo expuesto, una oportunidad para desarrollar mecanismos de supervisión más especializados en el contexto de las pensiones, a través de normativas y procesos de control de vanguardia que se centren específicamente en las inversiones, la gestión y administración de los fondos de pensiones de manera responsable, segura y eficiente, así como en la protección de los derechos de los beneficiarios.
En el proyecto también se remarca la autonomía de las cajas. Así, las atribuciones de la superintendencia no interfieren en ninguna potestad de decisión respecto de la administración y la inversión de los recursos, más allá de las restricciones cuantitativas que serán establecidas para asegurar la adecuada diversificación, como límites máximos y las normas prudenciales de regulación, propias de la superintendencia. También se especifica que cada órgano directivo superior de la entidad de jubilaciones y pensiones tendrá la función indelegable de la aprobación de una política de inversiones, y deberá velar por que el proceso de inversión se conduzca conforme a la misma, se remarca en el proyecto de ley.
Desde el Ministerio de Economía y Finanzas remarcaron que la creación de un órgano de regulación y supervisión del sistema previsional en el país sentará las bases para un sistema de seguridad social más robusto, que brinde protección y estabilidad a los trabajadores y jubilados, y garantice la sustentabilidad de las pensiones a largo plazo.
En la siguiente entrega se abordarán los principales puntos contenidos en el proyecto de ley, las eventuales implicancias y los desafíos para los siguientes años, de aprobarse y posteriormente implementarse la normativa.
Fondos
De unos US$ 16.000 millones de fondos captados por el sistema financiero, alrededor de US$ 3.400 millones corresponden a recursos del sistema previsional.
Cajas
Hoy, las cajas previsionales captan de sus aportantes los recursos e invierten sin ninguna supervisión por parte de algún ente regulador estatal.
Técnico
Figura de la superintendencia se establece como un órgano técnico especializado en la fiscalización y supervisión de las entidades de jubilaciones y pensiones.
