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El material identifica las partes interesadas y los participantes. Indica que para negociar, diseñar opciones y aceptar o rechazar ofertas, por Paraguay, el Poder Ejecutivo estará representado por la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Obras Públicas, el Viceministerio de Minas y Energía y la Administración Nacional de Electricidad (ANDE).
En tanto que por Brasil, el Poder Ejecutivo estará representado por la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Brasileña de Participaciones en Energía Nuclear y Binacional SA (ENBPar).
Aprobar las notas reversales estará a cargo de los congresos nacionales de ambos países.
Pero, ¿quiénes van a experimentar los efectos de las decisiones? En Paraguay, los usuarios principales, que son el residencial, comercial y el pueblo paraguayo, en general. Por su parte, en Brasil, los usuarios principales son la industria y el pueblo brasileño.
Los que están en la parte superior de la mesa tienen poder de decisión directa. Los que están al final de la tabla experimentan directamente los efectos de las decisiones tomadas.
El Poder Ejecutivo de ambos países es responsable de negociar cualquier cambio al Tratado de Itaipú. A continuación, las dos legislaturas nacionales deben aprobar los cambios para que entren en vigor. Esta es una distinción importante en el derecho internacional: los actos y acuerdos son firmados por el Poder Ejecutivo. Pero debido a que los tratados son firmados por la rama ejecutiva del gobierno y tienen que ser aprobados por el Congreso, implican un mayor consenso y tienen mayor peso.
Aunque no están físicamente en la mesa negociadora ni tienen voto para aprobar cambios, todos los consumidores de energía de Brasil y Paraguay experimentan los resultados de estas decisiones de política energética, sobre todo en cualquier cambio en el precio de la energía.
La diferencia clave: los usuarios de ITAIPÚ en Brasil y Paraguay
En Brasil, la energía de Itaipú va para la industria; grupos industriales organizados como FIESP (Federación de Industrias del Estado de São Paulo) pueden usar su lobby para expresar sus intereses con respecto a los precios de la energía.
En Paraguay, por otro lado, la mayor parte de la industria funciona con biomasa. La mayor parte de la electricidad se usa en hogares, restaurantes y negocios.
En 2021, la industria paraguaya utilizó casi siete veces más biomasa que electricidad: 1420,15 ktep de biomasa en comparación con 210,80 ktep de electricidad.[1] Y de esos 1420,15 ktep de biomasa, más de la mitad era leña (822,35 ktep).[2] Solo 0,49 ktep provinieron de biocombustibles. Y 597,31 ktep provinieron de “otras biomasas” como bagazo de caña de azúcar y carbón vegetal.
Comenzar con intereses, no posiciones
Identificar los principales intereses de cada parte y luego generar opciones que satisfagan las prioridades de cada parte.
Intereses (Brasil):
Históricamente, la principal prioridad de Brasil en Itaipú ha sido la Seguridad Energética del país: tener control sobre la energía barata y confiable disponible para sus centros industriales que garantiza la estabilidad económica del país. Este enfoque en Itaipú como una fuente vital de electricidad es una prioridad que se puede ver en la retórica en todo el espectro político, desde la década de 1970 hasta el presente.
Otra prioridad ha sido mantener la soberanía de Brasil asegurando que otros actores no interfieran en las preocupaciones [bi]nacionales y al mismo tiempo salvaguardar la reputación internacional del país. En base de análisis de prensa y conversaciones con expertos en Brasil, la percepción que se tiene sobre Itaipú es que es una de muchas otras represas en el país.
Intereses (Paraguay):
Históricamente, el enfoque en Paraguay han sido los ingresos de la Renta Energética generados por la cesión de energía a Brasil, mientras que la retórica ha afirmado que el dinero se usaría para financiar proyectos de infraestructura, creación de empleo, educación, salud y, por lo tanto, desarrollar el país.
Como evidencia del enfoque de renta, Paraguay inició el proyecto hidroeléctrico sin desarrollar un plan para usar la electricidad de Itaipú con el objetivo de desarrollar fuerza productiva o generar industria intensiva en energía. Sin embargo, varias empresas intentaron instalar industrias de uso intensivo de energía en Paraguay desde la década de 1970, incluidas las empresas de procesamiento de aluminio Alcoa Corporation, Reynolds Metal Company, Río Tinto Alcan, entre otros. Ninguno tuvo éxito.
Paraguay puede aprovechar los nuevos desarrollos en la industria, incluso las industrias electrointensivas, que minimizan la contaminación y priorizan la sostenibilidad y tienen en cuenta el cuidado del medio ambiente.
La soberanía paraguaya juega un papel clave en la percepción pública de Itaipú. Para muchos paraguayos, la Itaipú Binacional se entiende en el contexto de la Guerra de la Triple Alianza. En Paraguay esto genera un recuerdo doloroso, siempre presente y agudizado por el hecho de que una disputa fronteriza por la posesión de los Saltos del Guairá en el río Paraná dio origen a los inicios de la negociación del Tratado de Itaipú. Esta disputa tiene sus antecedentes en el Tratado de Límites (1872 Brasil-Paraguay) firmado por Paraguay y Brasil teniendo este último país tropas dentro del territorio paraguayo después de la Guerra de la Triple Alianza. Y así, las decisiones de política energética son parte de un equilibrio entre la independencia y la interdependencia con Brasil.
Evaluación:
Tanto el enfoque en la renta como la falta de industrialización en Paraguay son favorables a los intereses de seguridad energética de Brasil al darle influencia en la negociación (sobre el precio) y garantizar que haya un excedente de electricidad confiable.
Producción de Itaipú
Según los informes publicados por Itaipú, la producción de la represa ha disminuido en los últimos años, principalmente debido a los efectos hidrológicos de una sequía de varios años.
Estas son algunas observaciones sobre los números y cómo dan forma a la estrategia de negociación. Los años de sequía han afectado la capacidad de Itaipú para generar electricidad. En los últimos cinco años, Paraguay pasó de consumir un promedio de 1536 MW a 1804 MW de potencia, un aumento del 17,4%. Durante el mismo período, el consumo de Itaipú en Brasil se redujo en un 39%, de 9387 MW en 2017 a 5730 MW en 2021.
Mientras que el costo promedio para Paraguay cambió poco —aumentó US$ 2.16/MWh— el costo promedio de la energía de Itaipú aumentó dramáticamente para Brasil. El costo promedio de la energía para Brasil creció un 50%, de $40,86/MWh en 2017 a $60,56/MWh en 2021.[3] Las filas marcadas con un *(asterisco) incluyen la compensación de $9/MWh por electricidad paraguaya cedida en Brasil. Itaipú no publica un desglose de estos números. No está claro por qué el costo promedio para Brasil de 2021 de $60,56/MWh fue más alto que la tarifa ($43,80/MWh) + el precio de compensación ($9/MWh) de $52,80/MWh, que debería ser el precio máximo para la energía de Itaipú. En ningún lugar de los documentos públicos de Itaipú se explica la diferencia de costo de $7,76/MWh.
La energía adicional (con su tarifa más baja) constituye una proporción más grande de la electricidad consumida en Paraguay con relación a la proporción en Brasil. Es por eso que el costo promedio de Paraguay es más bajo que el promedio de Brasil.
Estas diferencias de precios sirven de argumento en Brasil para diversificar su abastecimiento de energía (lo que lo hace menos dependiente de la hidroelectricidad en general y de Itaipú en particular) y ofrecen una explicación del porqué Brasil muestra un fuerte interés en reducir el precio de la electricidad de Itaipú en forma inmediata.
Christine Folch Ph.D., Duke University.
Referencias
[1] Viceministerio de Minas y Energía (Paraguay). Balance Energético 2021. P25
[2] Viceministerio de Minas y Energía (Paraguay). Balance Energético 2021. P26
[3] ITAIPÚ Binacional Memoria Anual 2021 p51. Memoria Anual 2020 p48. Memoria Anual 2019 p50. Memoria Anual p52. Memorial Anual 2017 p43