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Es de recordar que los primeros casos confirmados del covid-19 en Paraguay, en marzo del año pasado, había activado no solo el protocolo sanitario en el país, sino el diseño de unos paquetes económicos para aminorar el impacto de la pandemia. Durante las primeras semanas de marzo, el Poder Ejecutivo implementó una serie de medidas financieras, fiscales, monetarias y sociales de corto y mediano plazo. La casi inmediata reacción del Gobierno obedeció a los efectos que ya estaba causando la crisis sanitaria en las economías a escala mundial. Incluso, ya debilitando a potencias económicas como China y Estados Unidos.
A la inicial estrategia sanitaria de distanciamiento social y el paquete de medidas económicas, el Gobierno diseñó, semanas después, un proyecto de Ley de Contingencia Económica. El mismo fue presentado y estudiado en el Congreso Nacional de manera maratónica. La propuesta inicial sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Senadores, recibiendo el acompañamiento de la Cámara de Diputados. Con esto, el proyecto sancionado declaraba estado de emergencia en todo el territorio de la República del Paraguay ante la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y se establecieron medidas administrativas, fiscales y financieras. Con la aprobación y posterior promulgación de la Ley, el Poder Ejecutivo contó con la autorización para implementar hasta el 31 de diciembre de 2020, medidas excepcionales. Las mismas fueron de carácter presupuestario, fiscal y administrativo, de protección del empleo y de política económica y financiera. Todo lo anterior, con el fin de mitigar o disminuir las consecuencias de la pandemia del covid-19, fortalecer el sistema de salud, proteger el empleo y evitar el corte de la cadena de pagos. Casi a finales de diciembre de 2020, la Cámara de Diputados aprobó la extensión de la vigencia de la normativa hasta junio de 2021, principalmente a las áreas vinculadas con las acciones sanitarias. Esto, considerando la aún alta incertidumbre existente y el aumento de casos en el país, lo cual ha denotado que la situación aún no fue controlada.
Espacio fiscal y deuda pública
Los altos requerimientos generados por la pandemia, complicaron aún más la situación de las cuentas fiscales. Las finanzas públicas ya enfrentaban indicadores de poco espacio fiscal, es decir, casi nulos recursos genuinos para financiar programas, proyectos y planes de emergencia.
El escenario adverso del 2019 había obligado al Gobierno a solicitar al Congreso Nacional la ampliación del déficit fiscal. Con esta autorización, el Ejecutivo llevó adelante su Plan de Reactivación Económica y cuyas inversiones se tradujeron en un descalce de 2,8% del Producto Interno Bruto (PIB) cuando la Ley de Responsabilidad Fiscal estipula un techo de 1,5% del PIB.
El ejercicio 2020 se presentaba como el año de convergencia del déficit. De hecho, durante los primeros meses, los indicadores económicos habían acompañado las buenas expectativas. Pero en marzo, las perspectivas se reconfiguraron de manera considerable con la crisis sanitaria.
Ante la falta de recursos para enfrentar las nuevas demandas generadas por la pandemia, el Ejecutivo como otros gobiernos de la región recurrieron al endeudamiento que les permitió tener fondos para llevar adelante los planes de mitigación de los efectos causados por la pandemia. Así, la deuda pública pasó de US$ 8.859 millones a US$ 11.540,9 millones a noviembre del año pasado (32,3% del PIB). Para el cierre de 2020 se estima que llegue a US$ 12.133 millones, alrededor de 33,1% del PIB.
Con este importante salto de endeudamiento durante el Gobierno de Mario Abdo Benítez (US$ 3.500 millones en dos años, frente a US$ 3.867 millones de la Administración de Horario Cartes), las finanzas públicas llegaron a su punto de saturación. Esto, al considerar que los intereses crecieron más de US$ 250 millones entre 2019 y 2020, con la tendencia al alza que ello representa. En este punto, es de recordar que el servicio de la deuda se financia con fuente 10 o recursos tributarios al igual que los salarios, jubilaciones y programas sociales, lo que rigidiza aún más los gastos del Estado.
La mencionada situación reconfirma la urgente necesidad de buscar reformas que permitan generar fondos genuinos para seguir financiando el Presupuesto General de la Nación e ir rompiendo con la alta dependencia de pagar los gastos de capital con deuda. Este modelo ha sido trascendental para financiar importantes obras de infraestructura en el país por casi una década, pero con el acelerado ritmo de endeudamiento del último año este esquema de financiamiento estaría llegando a su fin.
Ley de emergencia: Nivel de ejecución y problemas de gestión
La Ley Nº 6524/2020 que declaró el estado de emergencia en todo el territorio de la República del Paraguay ante la pandemia buscó atender varios sectores. La normativa facultó al Poder Ejecutivo a implementar medidas excepcionales de carácter presupuestario, fiscal y administrativo, de protección del empleo y de política económica y financiera, a fin de mitigar o disminuir las consecuencias de la pandemia, fortalecer el sistema de salud, proteger el empleo y evitar el corte de la cadena de pagos.
A continuación, se desglosan los principales aspectos y los resultados obtenidos a meses de la implementación de la normativa.
- Sistema de salud: A las medidas implementadas en materia sanitaria, la ley contempló el fortalecimiento de la estructura sanitaria del país. Esto, mediante la compra de más insumos, mayor dotación de equipos y personal necesario para atender la situación. Además otorgó beneficios adicionales al personal de blanco, tal como quedó estipulado en el Artículo 5°. Para estas y otras medidas se había presupuestado G. 2,888 billones. Sin embargo, la ejecución al último cierre fue de apenas G. 619.268 millones, es decir, llegó al 21% de lo disponible para el sector.
La serie de denuncias por la compra irregular de insumos, demostraron una vez más que la gran falencia del Estado se centra en la gestión. Una estructura fallida que en plena crisis sanitaria y económica no pudo sortear las urgencias del momento y que también necesita con urgencia una profunda reforma institucional.
- Asistencia social: La ley consideró el estado de alta vulnerabilidad de determinados trabajadores. Por ello planteó una ayuda integral consistente en una cooperación alimentaria, un subsidio monetario temporal, y la disponibilidad de créditos en condiciones financieras extraordinarias. También, contempló beneficios en los pagos por los servicios básicos e impuestos.
Para la asistencia de protección social, se había presupuestado al inicio G. 2,044 billones, de los cuales G. 1,749 billones fueron ejecutados, lo que representó al 86% del total asignado. Posteriormente, se ampliaron los fondos para este rubro.
Protección al empleo: En la ley se contempló también atender a los trabajadores informales. El artículo 22 contempló la autorización al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, para otorgar un subsidio del 25% del salario mínimo legal vigente.
En tal sentido surgió el programa Pytyvõ, que en todas sus versiones destinó alrededor de 2,3 billones de guaraníes, y benefició a unas 1,8 millones de personas.
Con respecto a los empleados formales, en la normativa se propuso la asistencia mediante un subsidio temporal por reposo o suspensión de contrato a causa de la emergencia sanitaria covid-19. De hecho, en el artículo 46, se estipuló que el Ministerio de Hacienda podría disponer los mecanismos para un aporte al Instituto de Previsión Social (IPS), de aproximadamente US$ 100.000.000.
Como resultado, la entidad previsional destinó en concepto de compensación económica aproximadamente US$ 66.000.000, beneficiando a aproximadamente 100.000 trabajadores suspendidos a raíz de la pandemia.
Además, dentro de estas compensaciones realizó el pago en concepto de aguinaldo para los trabajadores cesados, lo que significó alrededor de US$ 6.000.000
El presupuesto asignado para el Plan de Reactivación Económica fue de G. 2,534 billones. De ese total fue canalizado el 72% de los fondos, es decir, alrededor de G. 1,816 billones. En que para el subsidio a servicios públicos se destinaron G. 306.813 millones con una ejecución total.
- Créditos para sectores económicos: En la normativa también se buscó atender a las mipymes, al sector agrícola, comercial y de servicios. Para ello se capitalizó a la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), al Fondo de Garantía de las mipymes y al Crédito Agrícola de Habilitación (CAH). Además, se contempló una importante capitalización para la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A. (Essap), para mitigar los problemas en la provisión de agua potable.
Los recursos aprobados a favor de las mipymes y para la capitalización de las mencionadas entidades ascendieron a G. 1,707 billones, mientras que el nivel de ejecución llegó al 97%, es decir, se destinaron G. 1,650 billones.
- Funcionamiento del Estado: Este componente del gasto incluyó el pago de salarios y otros programas de asistencia a sectores vulnerables. Las instituciones vinculadas y beneficiadas fueron el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Desarrollo Social. Además de otras entidades como el Ministerio de Justicia, Instituto Paraguayo del Indígena, Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social, así como la Presidencia de la República. Del total presupuestado (G. 1,478 billones) hasta los últimos datos expuestos en la página web Rendición de Cuentas, se ha ejecutado en este componente el 94% de los recursos, es decir, alrededor de G. 1,396 billones.
Este eje de asistencia contemplado en la Ley de Emergencia fue duramente cuestionado, debido a que las remuneraciones al personal del sector público no sufrieron recortes como sí ocurrió en el privado, donde miles de personas quedaron fuera del mercado laboral y otros trabajadores cargaron con la suspensión cobrando una compensación económica, que en muchos casos no alcanzaba el 50% del salario que venían percibiendo.
De acuerdo con los últimos datos de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), la pandemia afectó a alrededor de 707.000 personas entre las que quedaron desempleadas, subocupadas por insuficiencia de tiempo y las inactivas circunstanciales.
La pandemia sobre evidenció las múltiples falencias existentes en economías emergentes como las de Paraguay. Las complicaciones fiscales con el aumento del déficit y el nivel de endeudamiento llaman a una urgente modificación del esquema de funcionamiento de las finanzas públicas.
Si bien, la intervención temprana del gobierno de Mario Abdo Benítez fue acertada, los resultados no acompañaron la decisión. Por el contrario, también terminaron exponiendo los problemas de gestión institucional siempre cuestionados por las agencias calificadoras de riesgo. Un punto que ha restado al país años para alcanzar el tan anhelado grado de inversión.
La crisis sanitaria puso a prueba la capacidad de reacción del país, que pese a los millones de afectados, el sector privado pudo reinventarse para sortear la situación. Por tanto, el desafío del sector público para este 2021, donde la incertidumbre no desaparecerá, será la de encontrar las estrategias y políticas que saneen el funcionamiento del Estado y cuyos resultados puedan medirse en el bienestar de la población en general.
* Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) el gasto público ha sido clave para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia. Los mayores estímulos se han dado en Brasil (8,5% del PIB), Chile (5,7%) y Perú (5%), mientras que en Chile, Paraguay, Guatemala y Perú, superan 30%.
* El 2021 se presenta con incertidumbre que ha complejizado la intervención del sector público y perspectivas del privado. Desafío del sector público será hallar estrategias y políticas que saneen funcionamiento del Estado, que puedan medirse en el bienestar de la gente.
* La pandemia sobre evidenció las múltiples falencias existentes en economías emergentes como las de Paraguay. Las complicaciones fiscales con el aumento del déficit y el nivel de endeudamiento llaman a una urgente modificación del esquema de funcionamiento de las finanzas públicas.