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Introducción
La terminología acuñada en los organismos internacionales reconoce a los países en desarrollo sin litoral (PDSL) como aquellos que no poseen costas sobre el mar. La expresión “países en desarrollo sin litoral marítimo” constituye en este sentido una redundancia, por cuanto todos los PDSL tienen algún sistema hídrico. Lo que les otorga a estos países una característica particular y los enfrenta al desafío que se comenta en este trabajo es la carencia de costas sobre el mar.
¿Cuáles son los PDSL? He aquí la lista por orden alfabético: Afganistán, Armenia, Azerbaiyán, Bután, Bolivia, Botsuana, Burkina Faso, Burundi, Chad, Etiopía, Kazakstán, Kirguistán, la ex República Yugoslava de Macedonia, Lesoto, Malawi, Mali, Moldavia, Mongolia, Nepal, Níger, Paraguay, República Centroafricana, República Democrática Popular de Laos, Ruanda, Suazilandia, Tayikistán, Turkmenistán, Uganda, Uzbekistán, Zambia y Zimbabue.
Distribuidos por regiones, quince países están situados en África, doce en Asia, dos en Europa y dos en América Latina. Desde el punto de vista de su desarrollo relativo, 16 son países menos adelantados (PMA), ocho son países en desarrollo (PED), entre los cuales está el Paraguay, y siete pertenecían a la antigua Unión Soviética, considerados economías en transición.
¿Qué implica ser un país en desarrollo sin litoral?
El hecho de ser un PDSL impone severas limitaciones a su desarrollo económico y social. Eso se nota claramente cuando se analiza el listado, pues no en balde la mayoría de ellos son PMA, es decir, naciones que tienen un ingreso per cápita menor a USD 1000 anuales. En general, se puede afirmar que los PDSL están entre los más pobres del mundo y que su pobreza, en gran medida, se debe a su situación geográfica. Si se los compara con sus vecinos que tienen salida al mar, no es necesaria mucha agudeza mental para darse cuenta de que, casi en todos los casos, estos son más prósperos. Los estudios concluyeron que, en promedio, los PDSL tienen un crecimiento anual inferior en 0,7 % que los que poseen costas.
El crecimiento económico del conjunto de los PDSL disminuyó del 5,8 % que se registró en 2008 a un 3,6 % en 2009 y las entradas de inversión extranjera directa (IED) para los PDSL disminuyeron en 12 % en 2010, y ello teniendo en cuenta que esos países solo reciben un 4 % de las corrientes totales de IED destinadas a los países en desarrollo.
La ausencia de competitividad generada por la falta de puertos sobre el mar disminuye su capacidad para integrarse a la economía mundial y, al mismo tiempo, dificulta su integración regional. Un documento presentado por la delegación del Paraguay ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2004 expuso las características que, en general, comparten los PDSL.
Conviene recordarlas:
a) Aislamiento físico, dispersión geográfica y grandes distancias de los principales mercados;
b) Participación insignificante en el comercio mundial;
c) Mercados imperfectos, fragmentados y pequeños, con estructuras altamente polarizadas;
d) Economías generalmente abiertas;
e) Escasa diversificación de sus exportaciones. Concentración en unos pocos productos, principalmente materias primas y productos de escaso valor agregado;
f) Insuficiente disponibilidad de servicios para las exportaciones;
g) Dependencia de pocos mercados de exportación;
h) Infraestructura insuficiente e inadecuada;
i) Alto grado de vulnerabilidad;
j) Baja competitividad;
k) Bajo nivel de productividad;
l) Rigidez económica con altos costos de ajuste;
m) Considerable dificultad para atraer las inversiones externas;
n) Falta de oportunidades para el acceso a los mercados;
o) Altos costos de transporte.
Estas características se acentúan más en unos países que en otros, pero en general están presentes en todos los PDSL.
Para no considerar solamente la economía, veamos la situación en cuanto se refiere al desarrollo humano. En las últimas dos décadas, los PDSL han registrado cierto progreso, pero la brecha entre estos y los países con costas sobre el mar se han ido ampliando paulatinamente. Tomando el Índice de Desarrollo Humano de las NN.UU. de 2012, se aprecia que ninguno de los PDSL está entre los PED de nivel elevado, pero de los diez países del mundo con menor nivel de desarrollo humano, seis son PDSL, lo que es mucho si se tiene en cuenta que 132 países fueron incluidos en la tabla y que los PDSL son solamente 31.
Una de las limitaciones más severas que padecen los PDSL es su extrema vulnerabilidad. A poco que la mercadería empieza su viaje hacia el mercado de ultramar, el transporte depende de la infraestructura y los servicios de un país extranjero, regulados por este y ajeno a la intervención del gobierno propio. Lo mismo cabe decir de las importaciones. Por eso, no es solo una cuestión de distancia de los puertos, es sobre todo el hecho de estar expuesto a los controles, tasas, tarifas, etc., de un país extraño, además de la buena o mala voluntad de sus funcionarios. Pero la vulnerabilidad no es solo económica, sino también política, ya que al adoptar sus políticas públicas, los PDSL necesariamente deben tener en cuenta los efectos que podrían tener en los países vecinos, capaces de estrangular o dificultar su comercio, transporte, suministros, etc. No hace falta explayarse mucho sobre esto para entenderlo cuando se trata del Paraguay.
Pero este inconveniente no es únicamente del Paraguay, sino de la generalidad de los PDSL. En los diversos foros en los que me cupo actuar, pude constatar que los delegados de otros países se quejaban de los mismos problemas que los paraguayos, cuando hablaban de su situación vis-à-vis con los países vecinos.
Sin embargo, esta situación no es muy bien comprendida por delegados de países que tienen acceso al mar, quienes a menudo la minimizan. Por eso, suelo recurrir a una comparación en los siguientes términos: imagine usted que habite en una casa sin acceso a la calle, que para ir a su trabajo o al supermercado deba pasar necesariamente por el patio de su vecino. ¿Cómo se sentiría usted? ¿No trataría de buscar alguna solución permanente? Su vecino normalmente se comporta bien con usted y le deja pasar por su patio. Pero a veces se enoja por cualquier razón y le impide u obstaculiza el paso. ¿Qué puede usted hacer? ¿A quién reclamar? Esta comparación es muy gráfica y suele tener impacto.
Y es precisamente esta realidad la que dio origen y justificó las gestiones que se realizaron en los organismos internacionales para hacer frente a las dificultades de los PDSL.
¿Qué se ha hecho hasta ahora?
Desde tiempo remoto, la delegación del Paraguay ante la ONU ha puesto de resalto la situación particular de los PDSL y gestionó la adopción de disposiciones jurídicas que fueran al encuentro de medidas destinadas a atenderla. Así, en febrero de 1957, la Asamblea General adoptó por primera vez una resolución en virtud de la cual “invita a los gobiernos de los estados miembros a que reconozcan plenamente las necesidades de los miembros que no tienen litoral marítimo en lo referente al comercio de tránsito, y que en consecuencia les concedan facilidades adecuadas conforme a la práctica y al derecho internacional”.
Desde entonces, cada año, la Asamblea General aprueba una resolución en favor de los PDSL, en el tema relativo a los países en situaciones especiales. En 2012, la resolución se denominó: “Medidas Específicas relacionadas con las necesidades y los problemas particulares de los países en desarrollo sin litoral: resultados de la Conferencia Ministerial Internacional de Países en Desarrollo sin Litoral y de Tránsito y de Países Donantes y de las Instituciones Internacionales Financieras y de Desarrollo sobre la Cooperación en Materia de Transporte de Tránsito”.
Como puede apreciarse, ha habido un gran avance desde 1957, aunque todavía estamos muy lejos de soluciones implementadas y funcionando. Veamos algunas de las muchas acciones que se han emprendido hasta ahora.
En Nueva York, como resultado de la Declaración del Milenio, se creó la Oficina del Alto Representante de las Naciones Unidas para los Países Menos Adelantados, los Países en Desarrollo sin Litoral y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (UN-OHRLLS, por sus siglas en inglés). Esta oficina está encabezada por un funcionario con nivel de secretario general adjunto y ha estado jugando un rol muy importante para proveer a los PDSL de cooperación técnica, a fin de elaborar propuestas y para canalizarlas en los órganos y organismos especializados de la ONU, así como otras organizaciones internacionales.
Una de las labores más importantes de la UN-OHRLLS fue preparar y organizar la Conferencia Ministerial de Almaty, Kazajstán, denominada: Conferencia Ministerial Internacional de Países en Desarrollo sin Litoral y de Tránsito y de Países Donantes y de las Instituciones Financieras y de Desarrollo Internacionales sobre la Cooperación en Materia de Transporte de Tránsito, que tuvo lugar los días 28 y 29 de agosto de 2003. El resultado más notable de dicha conferencia fue la aprobación del llamado “Programa de Acción de Almaty: atención de las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral dentro de un nuevo marco mundial para la cooperación en materia de transporte de tránsito para los países en desarrollo sin litoral y de tránsito”.
Este documento es el que ha servido de guía, de marco a las labores que se han desarrollado en la ONU para impulsar los intereses y preocupaciones de los PDSL.
En el Programa de Acción de Almaty se aborda la problemática del transporte de tránsito de los PDSL, estableciendo cinco prioridades, relativas a políticas de tránsito, desarrollo de la infraestructura, transporte carretero aéreo y ferroviario, puertos e hidrovías, comunicaciones, etc. Otra prioridad es la relativa al comercio, así como a las medidas de apoyo internacional. Finalmente, se establece un marco para la implementación y el examen de la aplicación de estas prioridades.
Puede decirse que la adopción del Programa de Acción de Almaty constituyó el punto de partida para la acción de la comunidad internacional en favor de los PDSL. A partir de allí, organismos tales como la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) tuvieron un marco en el cual desenvolverse. A su vez, los PDSL dispusieron al fin de un documento de aprobación universal en el cual basarse para impulsar actividades concretas de su interés, gestionar cooperación y, en general, promover sus intereses.
Los PDSL se reúnen anualmente a nivel ministerial en ocasión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, en cuya oportunidad pasan revista a los acontecimientos y formulan sus directivas para el futuro. Las mismas quedan plasmadas en la Declaración Ministerial que adoptan regularmente.
En la XI UNCTAD, reunida en Sâo Paulo, en junio de 2004, se aprobaron varios párrafos de la Declaración Final que se referían a los PDSL, a sus necesidades, a la cooperación que debe prestarles la comunidad internacional, entre otros. Desde entonces, la Secretaría de la UNCTAD en Ginebra realizó reuniones, conferencias, simposios, etc., orientados a discutir y formular recomendaciones a los gobiernos sobre la problemática de los PDSL. Asimismo, cada cuatro años, en las Conferencias Ministeriales, la UNCTAD analiza los avances y aprueba nuevos textos relativos al tema, que está muy vigente en el organismo.
A manera de ejemplo, se anota a continuación dos párrafos del documento llamado “Mandato de Doha”, que fue la Declaración Ministerial de la XIII UNCTAD, que se reunió en Doha, Qatar, en abril de 2012.
En su párrafo 47, los ministros señalan
“Los países en desarrollo sin litoral suelen ser los que pagan los costos de transporte y tránsito más elevados, como se señala en el Programa de Acción de Almaty. La falta de acceso al mar y la lejanía de los mercados importantes, los servicios de tránsito inadecuados, los trámites aduaneros y fronterizos engorrosos, las restricciones reglamentarias y los mecanismos jurídicos e institucionales deficientes socavan los esfuerzos de estos países por fomentar sus capacidades productivas y por ser competitivos en los mercados mundiales. Es preciso subsanar estas desventajas estructurales y geográficas que impiden que los países en desarrollo sin litoral puedan aprovechar plenamente las posibilidades del comercio como motor de un crecimiento económico sostenido y un desarrollo incluyente, entre otras cosas, poniendo empeño a nivel internacional y nacional en la aplicación del Programa de Acción de Almaty. También debe prestarse atención a las dificultades que enfrentan los países en desarrollo de tránsito, en particular, para desarrollar y mantener sistemas de tránsito y transporte eficientes. La aplicación de medidas de facilitación del comercio a nivel regional y multilateral también puede contribuir de manera importante a ayudar a los países en desarrollo sin litoral y otros países en desarrollo a superar estas dificultades”.
Por consiguiente, en el párrafo 56 los ministros disponen concretamente que la UNCTAD debe
“Ayudar a los países en desarrollo, en particular a los países en desarrollo sin litoral y de tránsito, así como a algunos países con economías en transición, a resolver los problemas derivados de las limitaciones geográficas que afectan a su participación en el comercio, con objeto de mejorar los sistemas y las conexiones de transporte, diseñar y poner en marcha sistemas de transporte sostenibles y resistentes, mejorar la infraestructura de tránsito y promover la facilitación del comercio”.
Sobre esta base, la Secretaría de la UNCTAD, conjuntamente con las delegaciones miembros, debe trabajar los siguientes cuatro años para cumplir este mandato y su labor será evaluada por la siguiente Conferencia, en 2016.
Por su parte, la OMC desarrolla actualmente la Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales. Esta empezó en la Conferencia Ministerial de Doha, Qatar, en diciembre de 2001. En dicha oportunidad, los miembros adoptaron la Declaración de Doha, que constituye la agenda de las negociaciones. Si bien no se logró entonces introducir la cuestión de los PDSL, el párrafo 35 hace alusión a las “economías pequeñas y vulnerables”, que abarca a los PDSL. Por consiguiente, las delegaciones de países miembros que son PDSL han logrado la introducción de elementos de su interés en varios capítulos de las negociaciones.
En este contexto, la llamada “Plataforma de Asunción” fue el documento básico para guiar a las delegaciones de PDSL en la Ronda de Doha. Este fue adoptado en nuestra capital, en agosto de 2005, en el marco de la Reunión de Ministros responsables del comercio de los países en desarrollo sin litoral. En el documento se asientan las posiciones acordadas por los PDSL y las acciones que han de emprender para negociar juntos en temas de interés común, como acceso a los mercados, agricultura, facilitación del comercio, cooperación técnica y otros.
La reunión ministerial de Asunción fue seguida por una similar en Ulan Bator, Mongolia, en agosto de 2007. En la ocasión se realizó una evaluación de las negociaciones en la Ronda de Doha y el seguimiento de las acciones emprendidas por los PDSL. En esta reunión, la delegación de Mongolia lanzó una iniciativa para la creación de un “Think tank” destinado a recoger y analizar información, así como a formular propuestas sobre los PDSL. Esta idea ya se encuentra en implementación y será un insumo muy valioso para avanzar hacia los objetivos trazados.