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“En muchos países en desarrollo sin litoral y de tránsito sigue habiendo numerosas dificultades relacionadas con la facilitación del comercio, que es preciso resolver con urgencia. Entre esas dificultades figuran la excesiva cantidad de documentos exigidos para la exportación e importación; la multiplicación de cortes de carretera programados y no programados; la falta de controles fronterizos adyacentes; los convoyes aduaneros innecesarios; la complejidad y falta de uniformidad de los procedimientos de inspección y despacho de aduanas; el empleo insuficiente de tecnología de la información y las comunicaciones; la falta de transparencia de las leyes, reglamentos y procedimientos comerciales y aduaneros; la falta de capacidad institucional y de recursos humanos cualificados; los servicios logísticos deficientes; la falta de interoperabilidad de los sistemas de transporte y la ausencia de competencia en el sector de los servicios de transporte de tránsito; la lentitud de los progresos en el establecimiento o fortalecimiento de los comités nacionales de facilitación del comercio y del transporte; y el bajo nivel de adhesión a las convenciones internacionales sobre transporte de tránsito”. (Párrafo 21 del documento final de la reunión).
La revisión amplia de la implementación del Programa de Acción de Almaty tendrá lugar en 2014, para lo cual la UN-OHRLLS está organizando las revisiones regionales, mientras continúan los trabajos de la agenda, que es posible consultar en el siguiente sitio: http://www.unohrlls.org/
La participación del Paraguay
El Paraguay ha sido uno de los más activos participantes en las actividades que hemos descripto. En primer lugar, fue la delegación del Paraguay ante la ONU la que gestionó la primera resolución de 1957. En aquella época, y hasta la desintegración de la antigua Unión Soviética en repúblicas independientes, los PDSL eran pocos, la mayoría de África y casi todos países menos adelantados. Por consiguiente, el peso y la influencia del grupo eran limitados. Con la incorporación a la ONU de los países de Asia Central, el número y la gravitación del conjunto se incrementaron notablemente.
Nuestro país acompañó este impulso, que tuvo un punto culminante con la creación de la Oficina del Alto Representante, la UN-OHRLLS. Varias de las reuniones de los PDSL se realizaron en Asunción. La delegación paraguaya fue siempre una de las principales animadoras, y las representaciones ante la ONU en Nueva York y en Ginebra siempre estuvieron cerca del Alto Representante.
En Ginebra, la constitución del grupo de PDSL fue una iniciativa de la Misión Permanente del Paraguay, que ejerció el liderazgo sin discusión, lo cual se explica por las razones siguientes:
- Los PDSL de África son en su mayoría PMA y en general sus delegaciones en Ginebra son reducidas;
- Bolivia, el otro representante de América Latina, tuvo una participación esporádica debido a su enfoque político, que busca reivindicar una costa sobre el océano Pacífico, antes que lograr ventajas como PDSL;
- Los países originados en la antigua Unión Soviética no tienen aún suficiente experiencia en el trabajo ante los organismos internacionales y muchos de ellos no forman parte de la OMC;
- Queda, por tanto, el Paraguay como el mejor organizado, de desarrollo comparativamente mayor y con larga tradición en la ONU, al ser miembro fundador.
En consecuencia, el Paraguay, junto con Laos y Mongolia, han asumido el rol de dirigir y orientar las labores que correspondían a las delegaciones de PDSL en Nueva York, y en Ginebra únicamente el Paraguay. Se espera, pues, mucho de nuestro país.
Pero la labor de nuestra delegación no fue solamente ante la ONU y en esas ciudades. En diversos otros foros, como la Cumbre de las Américas, la Cumbre Iberoamericana y otras, el Paraguay ha buscado el reconocimiento de la necesidad de cooperar especialmente con los PDSL para equilibrar su situación de desventaja.
La última actividad ha sido en el Foro de Cooperación de América Latina y Asia del Este (FOCALAE), que se reunió en Bali, Indonesia, del 10 al 14 de junio de 2013, a nivel ministerial. En la ocasión, la delegación paraguaya negoció la incorporación de un párrafo en la Declaración Final en la cual los miembros “reafirman su compromiso de tomar medidas efectivas de cooperación, a fin de superar las necesidades y dificultades de los estados con economías vulnerables, incluyendo los países en desarrollo sin litoral y los pequeños estados insulares en desarrollo”. Adicionalmente, la delegación nacional mantuvo reuniones bilaterales para promover programas de cooperación en favor de los PDSL.
¿Cuáles son los desafíos?
Lo que se ha logrado hasta ahora es el reconocimiento de las desventajas de ser PDSL y la necesidad de contar con medidas concretas y eficaces que neutralicen o reduzcan esas desventajas. Este reconocimiento proviene tanto de los países miembros de los organismos internacionales como de las respectivas secretarías, en particular aquellas agencias financieras como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
Sin embargo, no se ha adoptado hasta ahora políticas públicas ni medidas concretas por parte de los países de tránsito para hacer frente a esta situación. Al contrario, ciertos países de tránsito han utilizado este carácter para presionar a favor de su propio beneficio, como si fueran ellos los destinatarios finales de las facilidades que se habrá de establecer.
Como es sabido, las decisiones que se adoptan en el marco de la ONU, salvo excepciones como en el caso del Consejo de Seguridad, carecen de aplicación coercitiva, y quedan libradas a la buena voluntad de los miembros. Por tanto, por más que se sigan aprobando declaraciones, recomendaciones, mandatos, etc., los PDSL no podrán disponer de verdaderas herramientas para hacer que su transporte y su comercio se desenvuelvan en igualdad de condiciones que los países con costas sobre el mar.
Una opción puede ser la aprobación de un tratado o convenio que cuente con mecanismos de supervisión de sus disposiciones, como aquellos que se han adoptado en materia de derechos humanos. Otra opción sería lograr precisiones y mayor fuerza en el texto del Artículo V del GATT de 1994, relativo a “Libertad de Tránsito”. Recordemos que el GATT de 1994 es el que rige a la OMC. A manera de ejemplo, el párrafo 4 de dicho Artículo V establece: “Todas las cargas y reglamentaciones impuestas por las partes contratantes relativas al tráfico en tránsito procedente del territorio de otra parte contratante o destinado a él deberán ser razonables, habida cuenta de las condiciones del tráfico”. Se ha subrayado la expresión “razonables” para indicar que en este vocablo descansa la debilidad de la disposición, pues su interpretación y alcance quedan al arbitrio de la parte contratante que impone las medidas, con un margen tan amplio que, llegado el caso, torna inocuo recurrir al sistema de solución de diferencias.
Se pueden considerar otros enfoques, pero es necesario trabajar más porque lo que se está haciendo hasta ahora no es suficiente.
Conclusiones
La Cancillería es la institución responsable de promover las medidas en favor de los países en desarrollo sin litoral que beneficien al Paraguay. Así también, es responsable de impulsar mecanismos en los países limítrofes y otros de tránsito, con el fin de paliar la situación que provoca la carencia de litoral marítimo.
Desde época remota, los medios de prensa y la opinión pública han presionado a la Cancillería cada vez que alguna medida o incidente causa perjuicio al transporte de personas y bienes. Esta ha debido extremar recursos para hacer frente a tales circunstancias.
Tanto por el trabajo realizado en los foros internacionales como por el esfuerzo aplicado a nivel bilateral, la Cancillería conoce muy bien la importancia de esta materia, que está entre las prioridades de nuestra política exterior.
Sin embargo, las medidas de política y administrativas diseñadas para cumplir los objetivos de la Cancillería no han generado hasta ahora los elementos que le permitan hacer frente a los compromisos del Paraguay como país en desarrollo sin litoral y a lo que se espera de él en los foros internacionales.
Es necesario, en primer lugar, promover el conocimiento y el debate de esta materia por los funcionarios, especialmente en el ámbito de la Academia Diplomática, aunque no solo ahí.
En segundo lugar, se justifica la creación de una repartición específica dentro de la Cancillería que tenga por función ocuparse del tema PDSL. Esta oficina tendría, entre otras, las siguientes funciones:
- Crear fondos documentales sobre la problemática de los PDSL, incluyendo los acuerdos, declaraciones y otros documentos oficiales, así como libros, artículos y demás textos que se refieran al tema;
- Preparar la posición del Paraguay para los foros y elaborar documentos;
- Proveer el respaldo técnico a las misiones diplomáticas, especialmente a las vinculadas a la ONU y sus agencias especializadas, así como a la OMC;
- Participar de las reuniones y eventos que se relacionen con los PDSL;
- Mantenerse en contacto con la Oficina del Alto Representante para los PDSL (UN-OHRLLS), con el fin de optimizar el aprovechamiento de los insumos e iniciativas que esta pueda proveer;
- Mantenerse en contacto con los PDSL de todo el mundo para facilitar la coordinación de las labores;
- Bregar por la unidad del grupo de PDSL, promoviendo acciones a nivel bilateral.
Con la creación de una oficina para atender la cuestión de los PDSL, la Cancillería estará cumpliendo un rol que le es casi exclusivo, mucho más que otros temas donde existen instituciones del Estado responsables, como los asuntos ambientales o los derechos humanos. Así también, estará dando al Paraguay la oportunidad de representar en los foros internacionales a 31 países, donde habitan 350 millones de personas, que constituyen la décima parte del mundo en desarrollo, a un grupo ya reconocido en la comunidad internacional.
Y, naturalmente, con una acción más decidida en esta materia, la Cancillería estará en condiciones de administrar mejor un problema recurrente y doloroso, como es el relacionamiento con los países vecinos con motivo del transporte de tránsito, del cual el Paraguay depende tanto.