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Recientemente presentamos el libro Política exterior brasileña: oportunidades y obstáculos para Paraguay, publicado bajo mi coordinación y con la valiosa contribución de Fernando Masi y Carlos Gómez Florentín. El volumen contó con el apoyo del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep) y el financiamiento de Conacyt. La obra representa un primer y preliminar intento de comprender la política exterior de Brasil y repensar la política exterior paraguaya hacia nuestro principal vecino. Este artículo resume sus principales argumentos y conclusiones.
La política exterior brasileña se basa en el objetivo de obtener la máxima autonomía posible. Esta búsqueda se desarrolla a partir de dos vectores. El primero es su lugar en América del Sur. Brasil es el país más poderoso de la región, cualquiera sea el criterio utilizado. Esto lo convierte en un jugador clave en la región.
Al mismo tiempo, y por sí solo, Brasil es una potencia mundial emergente e integra el G-20, el BRICS y el IBSA y ahora la OECD. Su política exterior responde, por lo tanto, a dos lógicas distintas, aunque complementarias, la regional y la mundial. La política exterior de los últimos gobiernos ha mostrado algunos cambios favorables a Paraguay pero mantiene un alto grado de continuidad producto de esta determinación estructural.
En el plano regional, Brasil ha desplegado y consolidado un liderazgo –a veces (entre 1995 y 2002) principalmente económico, otras (entre 2003 y 2014) principalmente político– que le ha dado oportunidades de ampliar el mercado para sus productos manufacturados y abrir frentes de negocios para sus empresas. Para unos –es el caso de Spektor–, esto representa la regionalización del capitalismo brasileño, cuyo epicentro industrial se encuentra en el Estado de São Paulo; para otros –es el caso de Amorim–, el reemplazo del enfoque de Bacia do Prata por una visión de integración.
Más allá de las distintas interpretaciones, sin embargo, la política regional le ha otorgado réditos económicos y políticos, y un valor agregado a la hora de sentarse en las mesas de las más grandes economías del mundo.
En la política exterior paraguaya hay dos períodos claramente diferenciados, el que se extiende desde 1954 hasta finales de 2002 y el que se extiende de 2003 en adelante. En el primero, la política exterior fue en esencia un instrumento utilizado por la dictadura estronista inicialmente y luego por los gobiernos de la transición para encontrar sustento internacional en su búsqueda de legitimidad y estabilidad. La política exterior operaba de afuera hacia adentro.
En el segundo período, ya iniciada y consolidada la democracia, la política exterior comenzó a girar sobre la promoción de los intereses nacionales. Tímidamente al principio, y cada vez con más fuerza después, Paraguay empezó a abandonar la era de los alineamientos, automáticos –los de la dictadura– o complacientes –los de la transición–, y a esbozar una política independiente. El camino recorrido no ha sido despreciable, pero el trayecto que resta sigue siendo tan vasto como complejo. Señalamos a continuación diez retos, los tres primeros relacionados con aspectos salientes de la agenda bilateral, los siguientes tres con las relaciones económicas y los últimos cuatro con aspectos de la relación política.
1. Paraguay debe profundizar el avance en sus históricas reivindicaciones de soberanía sobre Itaipú, emprendidas en el período 2008-2009: libre disponibilidad de la energía, precio justo, administración paritaria y revisión de la deuda.
2. En cuanto a las problemáticas generadas por las migraciones de población de origen brasileño, Paraguay debe regular el agronegocio imponiendo mayores controles, impuestos más justos, atención a la población campesina paraguaya y marcos medioambientales adecuados.
3. En la frontera, Paraguay debe generar una administración eficiente capaz de gestionar un espacio trasnacional que haga valer su soberanía sin perjuicio de una mayor y mejor colaboración con Brasil. Como la seguridad, el contrabando y el narcotráfico son problemas cuya solución requiere esfuerzos compartidos.
4. Es preciso acelerar el cambio del modelo económico de Paraguay obteniendo un mayor compromiso de Brasil tanto para la apertura de su mercado como para inversiones sustantivas que creen nuevas cadenas productivas, preferentemente industriales, capaces de aumentar la competitividad paraguaya y la competitividad industrial brasileña. La inversión brasileña en Paraguay se está convirtiendo en la «punta de lanza» de la diversificación productiva de Paraguay y hay que profundizar esto.
5. Esta diversificación y aumento de la oferta exportable también debe trabajarse con países desarrollados y con los países emergentes de la extra zona. En este caso, el aumento de la inversión de estos países en Paraguay es el medio más claro para promover la diversificación. El desafío es que la oferta exportable adicional tenga como destino no solo el mercado regional sino también los mercados de los propios países inversores. Los países asiáticos, especialmente China, solo reciben materias primas de los países latinoamericanos. Otros, como Japón y Corea del Sur, ofrecen oportunidades diferentes. El caso de la Unión Europea es parecido. En cuanto al mercado norteamericano, la tradición es la apertura a los productos manufacturados de los países en desarrollo. Sin embargo, con la nueva administración en Estados Unidos, la tendencia es al proteccionismo.
6. La «minimización» del Mercosur propuesta recientemente por Brasil puede permitir el acceso de Paraguay a ciertos espacios para ampliar su inserción en el mercado internacional. El Mercosur ofrece a Paraguay mejores posibilidades de negociar con terceros países. Sin embargo, esto debe complementarse con una mayor capacidad de negociación independiente del Mercosur, que será posible si se diversifica la oferta exportable y se acelera el nivel de inversiones externas. Esto es particularmente importante en el adverso contexto actual del comercio internacional, que sitúa a Paraguay en una disyuntiva: apostar al crecimiento económico y la diversificación productiva basada exclusivamente en la integración regional, o incluir una relación más flexible que permita suscribir acuerdos bilaterales con países de extra zona.
7. Paraguay debe comprender que en cualquier iniciativa regional el liderazgo de Brasil es necesario pero no suficiente, que Brasil es un país indispensable pero no necesariamente hegemónico, y evitar la trampa del «lobo feroz» –la argumentación según la cual, para evitar el sometimiento al hegemón (1) «maligno» del norte boreal, debe someterse al hegemón «benigno» del norte septentrional–. Paraguay debe ejercer plenamente y sin temor su derecho a desarrollar una política independiente y basada en sus intereses, sin volver a caer en el alineamiento automático con uno ni en el alineamiento complaciente con el otro.
8. En el terreno global, Brasil necesita la plataforma regional para amplificar y fortalecer su voz. ¿Qué intereses defiende en dichos foros? Los suyos, obviamente, como es lógico y natural. Entonces, ¿no sería igualmente lógico y natural que Paraguay, en coordinación con otros países de similares características, planteara que, si Brasil necesita una plataforma regional para ampliar su poder global, es justo que los demás países de la región compartan los beneficios que obtiene Brasil sentándose en la mesa con el valor agregado de un bloque regional? A plataformas compartidas, beneficios compartidos.
9. El primer obstáculo que encuentra Paraguay es el resurgimiento de una línea de pensamiento heredera de la geopolítica militar sesentista que, desde una posición proclamada de izquierda pero no representativa de toda la izquierda, postula la sumisión de Paraguay y del resto de Suramérica al designio hegemónico de Brasil (Padula y Fiori, 2016). Esta posición no tolera la acción independiente de los estados del continente ni admite que en el fomento de sus intereses asuman decisiones unilaterales. Un segundo obstáculo es la persistente argumentación de que una posición independiente de Paraguay y un reclamo de sus legítimos intereses representan un revanchismo histórico. De esa manera, se pretende deslegitimar sus reivindicaciones sin siquiera analizar sus méritos.
10. No obstante, existen también significativas oportunidades. En primer lugar, el proceso de desarrollo económico de las últimas décadas ha creado múltiples relaciones de interdependencia. Hay, en ambos países, actores que tienen intereses en juego. Pueden ganar o perder. Las relaciones son complejas, pero encierran una gran oportunidad de beneficios mutuos. En segundo lugar, la agenda «fronteriza» también demuestra que la cooperación paraguaya en estos temas representa un beneficio para ambos países. Finalmente, Brasil necesita recuperar su poder blando. Ese poder blando se conquista demostrando la diferencia entre el liderazgo, que asume costos y comparte beneficios, y la hegemonía, que impone costos y restringe beneficios. Esto augura una relación de recíproco respeto y mutuo beneficio. Parafraseando a Manuel Gondra cuando la firma del Tratado para evitar o prevenir conflictos entre los estados americanos de 1923 (el «Pacto Gondra»), ya que no podemos asegurar que la justicia esté siempre del lado del más fuerte, aseguremos que el más fuerte sea siempre justo.
Notas
(1) «Hegemón», palabra que no existe en español, designa al actor estado o coalición– que detenta la hegemonía en un escenario determinado.
Referencias
Amorim, Celso, Entrevista, 26 de marzo de 2016.
Padula, R., y Fiori, J. L., «Brasil. Geopolítica e Abertura para o Pacífico», en: Revista de Economía Política, vol. 36, n. 3 (144), julio-septiembre de 2016, pp. 536-556,
Spektor, Mathias, Entrevista, 26 de marzo de 2017.
Para saber más:
Diego Abente Brun / Fernando Mais / Carlos Gómez Florentín
Política exterior brasileña: oportunidades y obstáculos para Paraguay
Asunción, Cadep, 2017
* Sociólogo. Ph.D. en Ciencias Políticas