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A partir del golpe de estado de febrero de 1989, Paraguay inicia un proceso de transición a la democracia, en el que destaca la reforma total de la Constitución de 1967 (1), dispuesta a partir de comicios convocados por el Poder Ejecutivo para elección de convencionales constituyentes, realizados el 1 de diciembre de 1991. La Convención Nacional Constituyente quedó integrada por representantes políticos de la ANR (122 bancas), PLRA (55 bancas), Constitución para Todos (19 bancas), PRF (1 banca) y PDC (1 banca) para un total de 198 convencionales.
Luego de cuarenta y tres sesiones plenarias desarrolladas durante casi seis meses, la Constitución fue promulgada por los convencionales el 20 de junio de 1992. Si bien el Artículo 2 de las Disposiciones finales y transitorias de la Constitución estableció: «El Presidente de la República, el Presidente del Congreso y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia prestarán juramento de cumplir y hacer cumplir esta Constitución, ante la Convención Nacional Constituyente el día sábado 20 de junio de 1992», los representantes de los citados tres poderes realizaron el juramento el 22 de junio ante el Congreso, lo cual es señalado como la primera violación de la Carta Magna (2).
La ausencia del presidente de la República, Andrés Rodríguez, en el acto de juramento fue una muestra de desacuerdo ante la Convención, por el supuesto agravio contra su persona de haberse dejado expresamente dispuesto en el artículo 19 de las Disposiciones Finales y Transitorias que la prohibición de reelección presidencial operaba para el periodo en ejercicio (3). En esos días, ministros y oficiales militares, además de los presidentes de ambas cámaras del Congreso, se solidarizaron con Rodríguez y se realizaron manifestaciones a favor de un referéndum popular para aprobar la Constitución, en medio de rumores de un autogolpe (4).
Otra cuestión que suscitó sorpresa fue la inclusión de la palabra «nacional» en la tapa de la edición oficial, lo cual es propio de países federados y además nunca fue utilizado en las constituciones paraguayas anteriores (5).
Más allá de estas anécdotas, la Convención de 1992 resulta la más legítima de nuestra historia, habiendo ejercido sus labores en un ambiente de libertad y pluralismo nunca antes alcanzado, si consideramos que la Constitución de 1870 fue elaborada con ocupación militar extranjera, la de 1940, decretada autocráticamente por el Poder Ejecutivo, y la de 1967, aprobada bajo estado de sitio.
La Constitución es la ley fundamental en la que se origina el orden jurídico del país; es suprema porque tiene preeminencia sobre las demás normas, y es fuente jurídica del poder político y norma determinante de la organización de la república, además de sostén legal de derechos y garantías. Este instrumento jurídico consta de una parte dogmática, que incluye la declaración del Paraguay como Estado social de Derecho, con derechos de primera, segunda y tercera generación, deberes y garantías; y una parte orgánica, en la que se dispuso una verdadera reforma del Estado, destacando la exclusión del Consejo de Estado (presente en todas las constituciones anteriores), la restitución del juicio político (inexistente en las dos constituciones anteriores) y la imposibilidad absoluta de reelección presidencial.
El diseño constitucional, que incluye las restricciones al Poder Ejecutivo, los deberes y atribuciones de los tres poderes y las facultades de control del ejercicio del poder, indican que el Paraguay se rige con un sistema presidencialista débil en el cual el Congreso tiene una gran capacidad de acción gubernamental.
En sus treinta años, nuestra Carta Magna sufrió una sola alteración, dispuesta vía enmienda en octubre de 2011 para modificar el artículo 120, con lo que se posibilitó el voto de paraguayos residentes en el extranjero.
Interpretación y acción
Es difícil precisar si al momento de juzgar la Constitución lo hacemos en base a sus preceptos o según las interpretaciones o acciones que motivan sus disposiciones. En otras palabras: ¿la Constitución está mal escrita, o no hay voluntad de cumplir lo que dice? Y, a partir de esto, ¿interpretamos la Constitución para alcanzar el objetivo de la norma, o para obtener un resultado que satisfaga nuestro interés?
La reelección presidencial es un problema clásico del sistema presidencialista en general, y del Paraguay en particular, habiendo suscitado controversias que inclusive derivaron en crisis políticas, cual dolorosos retorcijones en la digestión del débil sistema democrático.
El artículo 229 dice que el presidente de la República no podrá ser reelecto «en ningún caso». Según las actas de sesión, este artículo no tuvo discusión alguna, siendo consecuencia de un consenso absoluto entre los convencionales. Solo hubo una modificación de forma, pues los antecedentes indican que el proyecto de la comisión redactora incluía la frase «consecutiva o alternadamente», que fue desechada por la comisión de estilo por redundancia.
Pero el gran dilema constitucional aún sin resolución en Paraguay es el mecanismo para modificar el citado artículo: enmienda o reforma. Es un caso de «biblioteca dividida» en el que la segunda vía posee más adeptos (6).
La llamada «fuerza normativa» de la Constitución reside en su aptitud para «disciplinar la vida política y el comportamiento global de una sociedad» (7). Al respecto, un ex convencional nos decía que la verdadera reforma constitucional que necesita el Paraguay no es de carácter jurídico normativo sino social, proponiendo que, antes que nada, lo que debemos hacer es ponernos de acuerdo en qué parte de la Constitución vamos a cumplir y qué parte no (8).
Treinta años después de su promulgación, se puede decir que la Constitución de 1992 es la experiencia política más importante del periodo de transición. Esta Ley Fundamental será la justificación del poder político en la medida que ese poder sea ejercido con el riguroso apego a sus normas, aunque en el aparato digestivo del Leviatán, la gramática, la finalidad de la norma y todo ejercicio de interpretación siempre serán sectariamente provechosos cuando el objetivo sea la obtención o la conservación del poder.
Notas
(1) Promulgada durante el tercer periodo gubernativo de Stroessner. A partir de la enmienda de 1977, su artículo 173 disponía la reelección presidencial indefinida.
(2) Según Oscar Facundo Insfrán, presidente de la Convención, se trató de una «violación de forma». Juan Carlos Mendonca explica que no existió violación pues la Constitución recién tuvo vigencia desde el 21 de junio, no podía obligar hacia el pasado y la Convención había dejado de existir luego de la promulgación. Ver Crítica al nacimiento de una Constitución, Asunción, Litocolor, 2010, pp. 113-116.
(3) El artículo propuesto por Carlos Romero Pereira propició la división de los convencionales colorados al momento de la votación. Luis María Argaña renunció a la presidencia de la ANR y fue señalado como «autor moral» del artículo, dejándose patente del fuerte faccionalismo que iría aumentando con los años.
(4) Eduardo González Petit, comandante de la Armada, dijo a Rodríguez: «Para cualquier circunstancia, ahora más unidos que nunca, por este injusto agravio, cuente en forma incondicional con nosotros y con nuestros camaradas, mi general (…) deseamos recibir sus instrucciones, mi general». Ver diario ABC Color del 17/06/1992, p. 3.
(5) Ver: Campos Cervera, R., «La Constitución de la República del Paraguay, no la Constitución Nacional. Enmienda y reforma. Generalidades. Necesidad, conveniencia y oportunidad del proyecto», en Comentario a la Constitución, Tomo IV, Asunción, Corte Suprema de Justicia, 2012, pp. 69-75.
(6) En septiembre de 2006, 44 exconvencionales firmaron un manifiesto explicando que el art. 229 sólo puede ser modificado vía reforma. Campos Cervera es el único convencional que sostiene la modificación vía enmienda. Ver op. cit., pp. 81-87.
(7) Konrad Hesse en Sagués, N. R., La interpretación judicial de la Constitución, Buenos Aires, Lexis Nexis Argentina S.A., 2da. ed., 2006, p. 9.
(8) Ver Conferencia sobre Reforma Constitucional, en: https://www.youtube.com/watch?v=88z2zJbQsWs