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«A veces estamos demasiado dispuestos a creer que el presente es el único estado posible de las cosas» Marcel Proust, En busca del tiempo perdido
La represa de Itaipú, compartida por Paraguay y Brasil, ha sido, desde la firma del Tratado Constitutivo en 1973, uno de los temas más polémicos y tronantes en Paraguay. En vísperas de la renegociación de su Anexo C, el debate se ha intensificado (1).
Para Brasil, promotor y principal financista de la mayor represa hidroeléctrica del mundo (2), este proyecto era parte de otras grandes obras de infraestructura realizadas en pleno auge de su «milagro económico» (1967-1973) y financiadas en una coyuntura de exceso de liquidez en el mercado internacional. Su construcción fue una solución al problema de límites con Paraguay y cubrió la necesidad de satisfacer la creciente demanda de energía en un contexto de aumentos sustanciales del precio del petróleo. La promoción y financiamiento de Itaipú fue siempre considerado por Brasil un «favor» hecho a Paraguay y por lo tanto un argumento de peso para imponer condiciones extremadamente convenientes a sus intereses económicos y financieros, sobre todo para Eletrobras, accionista y principal acreedora de la hidroeléctrica.
La opción de contratar, en alta proporción, deuda en moneda brasileña fue en parte un crédito atado a la adquisición de insumos del Brasil (3). Durante la construcción, el 85% de los contratos recayó en grandes empresas brasileñas, como Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez y Mendes Júnior (4), mientras que las empresas paraguayas constituidas para el efecto y asociadas con el régimen de Stroessner se contentaron con la menor parte. No obstante, la sobrefacturación de costos también benefició en el lado paraguayo a los llamados «Barones de Itaipú», y fue el origen de la corrupción a gran escala basada en contrataciones con el Estado.
Ahora bien, la importancia de Itaipú siempre ha sido relativamente menor para la novena economía mundial que para un país pequeño y todavía poco desarrollado como Paraguay. Como referencia, al momento de su construcción (1974), el costo estimado en USD 2.000 millones equivalía al 200% del PIB de Paraguay frente al 2.3% del de Brasil. En la provisión de energía eléctrica, Itaipú representa hoy el 76% del suministro en Paraguay versus el 16% en Brasil (5).
Itaipú: paradigma de crecimiento económico
Durante la construcción de Itaipú (1974-1983), Paraguay registró el crecimiento económico más importante de su historia con un promedio anual de casi el 10%, un nivel superior al promedio de Latinoamérica y el Caribe (LAC) en ese mismo periodo (ver Gráfico 1).
La estrecha relación de la economía paraguaya con Brasil se profundiza en esta «época dorada» (6), cuando también se desarrolla el paradigma de crecimiento económico vigente hasta hoy, basado en: a) una economía altamente dependiente del sector agrícola, con escasa diversificación y sujeta a la volatilidad de precios de materias primas y a cambios climáticos; b) un comercio de triangulación (legal e ilegal) de productos importados; c) un sector construcción relacionado –en ese momento– con la represa que generó importantes influjos de divisas y que, al finalizar la obra, se sustituyeron –aunque en menor medida– por regalías y compensaciones, y por inversiones públicas, en general poco productivas, financiadas con préstamos externos (7); y d) un efecto derrame hacia los sectores servicios y construcción privada.
La construcción de Itaipú, que coincide con el aumento sustancial de los precios de materias primas –petróleo y productos agrícolas como soja y algodón–, fue determinante para generar fuentes alternativas de energía y expandir la frontera agrícola hacia el este de Paraguay y el suroeste de Brasil (8). A partir de mediados de los 70, la producción de soja empresarial y mecanizada comienza a cobrar importancia como rubro de exportación, desplazando paulatinamente al algodón, que desde mediados de los 70 hasta comienzos de los 90 fue el principal rubro de exportación y de economía familiar campesina. Hoy, la soja y derivados representan casi la mitad del total exportado.
En ese periodo se dinamiza también el comercio de reexportación de productos importados –de Paraguay hacia Brasil a partir del principal punto de frontera cercano a la represa, hoy Ciudad del Este. Esta actividad se benefició de factores como: a) la sustancial sobrevaluación del guaraní frente al dólar en un contexto de escasos instrumentos de manejo de política monetaria, y el empeño del gobierno en preservar la estabilidad nominal del tipo de cambio; b) un régimen tarifario preferencial para la reexportación; y, sobre todo, c) la política de sustitución de importaciones en los países vecinos, que generaba un gran diferencial tarifario a favor del Paraguay, convirtiéndolo en «David frente a Goliat» al perforar informalmente el proteccionismo de los vecinos y constituirse en el puerto franco regional de productos electrónicos y de lujo (9).
Sin embargo, el boom económico sin precedentes asociado a la construcción de Itaipú y al auge de precios agrícolas no sentó bases sólidas para un desarrollo económico y social sostenido, en buena parte por no haberse generado las condiciones para una diversificación del sistema productivo y por la baja inversión en capital humano. En 1982, el superciclo de crecimiento se agota por el efecto combinado de la finalización de la construcción de Itaipú y la consecuente disminución de los influjos de capitales, la caída del producto global y agrícola con la reducción de precios de las materias primas, el aumento sustancial del déficit en cuenta corriente (7% del PIB) y la consecuente devaluación del guaraní luego de permanecer en 126 G/USD durante 22 años. A esto se sumó la crisis regional de la deuda externa y las abruptas devaluaciones de las monedas de los países vecinos con el consecuente impacto en el comercio regional.
Un déjà vu con variantes en el nuevo milenio
La entrada del nuevo milenio mantiene las bases del modelo de crecimiento imperante desde la década del 70. El ciclo de apogeo y caída observado durante la construcción de Itaipú se repite al darse un auge económico relacionado con el nuevo superciclo de materias primas agrícolas entre 2007 y 2012. Esto genera un crecimiento promedio anual del 5% –mayor al promedio de la región–, con un efecto derrame en los sectores de servicio y construcción. En la segunda década del milenio, las repercusiones de la crisis financiera global del 2008 se manifiestan en la caída de los precios internacionales, que, junto a periodos climáticos adversos, provocan la caída del producto agrícola y del PIB total. A esto se suma la recesión y sustancial devaluación de las monedas en los países vecinos, con impacto negativo en el comercio de frontera y en la competitividad de precios de la producción nacional.
En este milenio se dan, no obstante, variantes significativas del modelo anterior en los sectores agrícola, construcción y comercio de frontera, que modifican en cierta medida la estructura económica del país. El nuevo auge de materia prima revitaliza el sector agroexportador, intensifica el monocultivo de la soja y acelera la expansión de la frontera agrícola hacia zonas antes no explotadas, como las de la región occidental. Así como en el resto de Sudamérica, Paraguay profundiza su dependencia en las materias primas tanto o más que hace 40 años, con un nivel de exportaciones de bienes básicos en aproximadamente 10% del PIB, superior al promedio en países de ingresos medios que lograron transformaciones sustanciales en su matriz productiva (10).
A diferencia de la década del 70, en lugar de pequeños y medianos productores agrícolas, se instalan en el país grandes propietarios provenientes de países vecinos, sobre todo de Brasil. Los inversionistas son atraídos por una macroeconomía relativamente estable. Pero, sobre todo, por el menor precio de la tierra y niveles impositivos con bajas tasas nominales y efectivas, dadas las exenciones que equivalen a un subsidio indirecto al sector agroexportador. A esto se agrega una mano de obra abundante y barata, y la falta de control y sanción de las ya laxas regulaciones ambientales que se reflejan en la mayor tasa de deforestación de la región, sobre todo a partir del 2005 (ver Gráfico 2), con aproximadamente 240.000 hectáreas por año, acelerándose el agotamiento del capital natural del país (11).
Otra variante se observa en el boom de construcción de edificios y shopping centers de lujo, en parte relacionado con el lavado de dinero, que, en cierta medida, reemplazan las grandes obras de infraestructura de décadas pasadas. Al comercio de triangulación fronteriza se suman otras actividades formales e informales, incluso criminales, cuyo principal destino es Brasil. Entre ellas cabe mencionar la producción nacional de cigarrillos destinados al contrabando continental (12) y la intensificación del tráfico de drogas, liderado por organizaciones mafiosas del vecino país que operan impunemente en Paraguay.
A partir del 2007, como parte de una política deliberada –basada en incentivos tributarios– de sustitución del comercio de frontera, se incorpora la industria maquiladora. Si bien esta actividad aumentó sustancialmente en los últimos años, el hecho de que el 80% de la maquila provenga de Brasil, vinculada mayormente a la producción de autopartes, continúa supeditando al Paraguay a las fluctuaciones cíclicas del vecino país, con fuerte impacto negativo en periodos recesivos (13).
Pese a tener abundante energía disponible y barata, bajas tasas de impuestos y una macroeconomía relativamente bien manejada –moderado nivel de inflación, controlado déficit fiscal, razonable nivel de deuda pública–, Paraguay ha sido poco exitoso en atraer inversión extranjera directa que genere transferencia tecnológica. El coeficiente de inversión directa sobre el PIB del 1.2% está por debajo del promedio de 3.6% en LAC, y bien por debajo del 4.5% en países como Uruguay y Costa Rica. En parte, esto se explica por la baja competitividad de la producción local y un clima de negocios poco favorable para inversiones, tanto nacionales como extranjeras. Entre los principales obstáculos se mencionan: la corrupción, la dificultad para comenzar un negocio y acceder a crédito, así como los problemas de infraestructura básica, entre ellos, paradójicamente, el alto costo de obtener energía eléctrica (14).
Finalmente, cabe reconocer el mejoramiento de los indicadores sociales en este milenio reflejados en mejores niveles de ingresos y reducción de pobreza, pese a mantenerse la vulnerabilidad de la mayoría de la población en recaer en la pobreza en momentos de recesión, lo que se observa con la crisis del covid. El impacto social del boom económico observado en este milenio se resume en: a) nivel de ocupación creciente pese a la elevada precariedad laboral con 65% de ocupación informal sin protección en momentos de fuerte caída del producto y aumento de la desocupación; b) significativa caída de los niveles de pobreza del 58% al 23.5% entre 2002 y 2019 (ver Gráfico 3) con la consecuente ampliación de los estratos medios; c) mejoramiento del coeficiente de Gini, que mide la desigualdad de ingresos, a un nivel de 45.7 puntos, diferenciándose paulatinamente de los países más desiguales de la región como Brasil y Colombia. No obstante, la estrecha correlación entre el crecimiento económico per cápita y la reducción de la pobreza no se traduce necesariamente en una reducción significativa de la desigualdad. Las posibilidades de movilidad social en Paraguay continúan siendo escasas, dada la baja calidad y cobertura de los servicios de educación y salud y la insuficiente creación de empleos en el sector formal.
Notas
(1) La firma de un acta entre Paraguay y Brasil, en mayo de 2019, que establecía nuevos términos de utilización de la potencia instalada desató una polémica que llevó al presidente de Paraguay al borde del juicio político por «traición a la patria», acusado de favorecer los intereses de Brasil. Este incidente trajo a la memoria la compleja relación histórica entre Paraguay y Brasil, incluyendo la trágica Guerra de la Triple Alianza (1865-1870).
(2) La represa de Itaipú produce la mayor cantidad de energía eléctrica del mundo, aunque sea la segunda en capacidad instalada (14 GW) después de la hidroeléctrica china Tres Gargantas (22.5 GW), inaugurada en el 2003. Su mayor producción se debe al caudal y la, hasta ahora, relativa constancia del río Paraná, que contrasta con las fluctuaciones erráticas del Yangtzé; ver: Financial Times (2019). «Brazil’s Itaipu dam treaty with Paraguay up for renewal» (17 de setiembre).
(3) Sachs, Jeffrey, Perrine Toledano, Nicholas Maennling (2013). Leveraging Paraguay’s Hydropower for Sustainable Economic Development. Nueva York: Vale Columbia Center on Sustainable International Investment, Columbia University, p. 106.
(4) Lamarque, Cécile (2008). «El Tratado de Itaipú entre Paraguay y Brasil: Un escándalo que duró demasiado», Comité para la Abolición de las Deudas Ilegitimas, CADTM.
(5) El 67% de la provisión de energía eléctrica de Brasil se genera en aproximadamente 1.260 plantas hidroeléctricas con una capacidad instalada de 104 GW; ver: Ministério de Minas e Energia (2019). Balanço Energético Nacional: Ano base 2018.
Relatório Final. Río de Janeiro.
(6) Con el gobierno de Juscelino Kubitschek (1956-1961), la política exterior de Paraguay da un giro de Argentina hacia Brasil. En 1956, Brasil concedió a Paraguay la salida al mar por el puerto franco de Paranaguá y financia la construcción de la ruta hacia el este y el Puente de la Amistad sobre el río Paraná.
(7) En el momento pico de la construcción de la represa de Itaipú (1982), el influjo de divisas ascendía al 8.5% del PIB, superior al valor de las exportaciones en ese mismo año; ver Ocampos, Lorraine (1991). «El papel del sector externo en la economía paraguaya durante los años setenta», Monetaria, 14 (4) (octubre-diciembre). México DF, pp. 401-423.
(8) A partir de los setenta, Brasil penetra con obras, dinero y población. En ese periodo se instalan en la frontera del lado paraguayo unos 200.000 colonos brasileños, denominados «brasiguayos», que a fines de los ochenta representaban cerca del 5% de la población total de Paraguay; ver: Carrón, Juan María, y Marcia Regina da Silva (2007). «La frontera Paraguay-Brasil, integración económica y desintegración social”», Población y Desarrollo, 8 (33). Sobre el tráfico de tierras que facilitó la colonización brasileña y el rol de militares, jerarcas del régimen y del Instituto de Bienestar Rural (IBR), ver: Ocampos, Genoveva (2016). El enclave Barthe y el Estado paraguayo (1888-1988): Una biografía agraria con sus intríngulis y sus secuelas. Asunción: BASE / Intercontinental. Hoy se estima que entre el 30% y el 50% del territorio de la zona de frontera está en manos de propietarios brasileños.
(9) Lorraine Ocampos, citada en: Graffin, Laurence (2016). Les Paraguayens Généreux: Lignes de Vie d’Un Peuple. París: Henry Dougier, p. 100.
(10) Fondo Monetario Internacional (2019). Paraguay: 2019 Article IV Consultation. Washington DC, p. 12.
(11) Banco Mundial (2018). Paraguay Systematic Country Diagnostic. Washington DC.
(12) De acuerdo con Gomis y Carrillo, «Se estima que 90% de la producción nacional –de un valor estimativo de $1 billón– desaparece cada año en el mercado negro […]. En el 2013, el Centro Internacional de Impuesto e Inversión (ITIC) estimó que la producción ilícita de cigarrillos en Paraguay era de 65 mil millones», casi 30 veces más de lo que el país consume por año. Ver: Gomis, Benoît y Natalia Carrillo Botero (2016). «Sneaking a Smoke: Paraguay’s Tobacco Business Fuels Latin America’s Black Market», Foreign Affairs. Washington DC, febrero 5.
(13) FMI (2019). Paraguay: Selected Issues. Washington DC, p. 19. Sobre limitaciones de la maquila en el desarrollo económico, ver: Sachs et al. (2013). Ibid.; y Folch, Christine, Odette Rouvet y Olivia Sánchez (2017). «Itaipú Post 2023: Strategic Investment for Paraguay’s Sustainable Development», Duke University, p. 37.
(14) Tanto en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial que capta factores que determinan la productividad y el crecimiento a largo plazo, como en el ránking de Haciendo Negocios del Banco Mundial, Paraguay se ubica por debajo de la mayoría de los países de la región; ver: World Economic Forum (2019). The Global Competitiveness Report. Ginebra y Banco Mundial (2019). Doing Business 2019: Training for Reform. Washington, DC.
*Lorraine Ocampos es economista con estudios superiores en París y Berlín y veinte años de experiencia en diseño e implementación de políticas macroeconómicas en los Departamentos del Hemisferio Occidental, África y Medio Oriente del Fondo Monetario Internacional. En la década de 1990 fue directora del Departamento de Economía Internacional del Banco Central del Paraguay. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad de la autora y no representan necesariamente las de ninguna institución en particular. Este artículo es un adelanto del libro de próxima publicación Itaipú, Causa Nacional. De cara a la revisión del 2023, organizado por Miguel Carter, DEMOS.
*Economista