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¿Acaso alguien recuerda “el obelisco a la Constitución de 1870”, bajo cuya piedra fundacional fue depositada el acta de la jura de dicha Constitución? La columna con la estatua de la libertad en la cúspide sigue estando ahí, en medio de todo, imperceptible como expresión ciudadana de la indiferencia constitucional. (Se trata probablemente del monumento nacional más antiguo, erigido en 1873 por la corporación municipal de Asunción presidida por Alcorta, véanse las fotos en: Decoud, Geografía, 1911, p. 64, Decoud, Convención, 1934, p. 377 y Yubi, Asunción, 2010, tapa. En internet: Portal Guaraní).
En Latinoamérica es usual que el promedio de vida de las Constituciones sea de 25 años aproximadamente. Las dos última Constituciones paraguayas no escapan de dicho determinismo. La Constitución de 1940 estuvo en vigencia 27 años y la de 1967, 25. Sin embargo, la Constitución de 1992 podría tener una historia diferente, pues la idea de sus críticos es reformarla, no reemplazarla. Y en eso hay bastante coincidencia, por lo menos, hasta el momento.
La principal crítica a la Constitución es que supuestamente diseñó una forma de gobierno, el presidencialismo, donde el Ejecutivo está atado a un Congreso desatado, o mejor dicho, que no tiene muchas ataduras. Pero quienes piensan que la gobernabilidad pasa por un Ejecutivo que no tenga que negociar con el Legislativo y que esté sometido solo a controles laxos pasan por alto la historia política paraguaya previa a esta Constitución, de Presidentes sin control, todopoderosos. Además, tampoco consideran que aún en el presidencialismo clásico como el norteamericano ambos poderes deben sentarse a negociar, por ejemplo, en materia de presupuesto, caso contrario al no haber acuerdo político se puede llegar a un cierre de las oficinas públicas por falta de fondos autorizados, como ocurrió últimamente bajo la Administración Obama en el 2013.
Por otro lado, si en las negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo surgen planteamientos descabellados o propuestas ilegales no es culpa de la Constitución la impericia de las partes o la corrupción de los actores. Para eso hay otras herramientas, como el entrenamiento político-administrativo y la sanción penal respectivamente. En definitiva, la gobernabilidad constitucional se viabiliza necesariamente mediante mecanismos de coordinación y rendición de cuentas acorde a una República, sobre todo cuando se da una situación de “gobierno dividido” (Ejecutivo y Legislativo en manos de partidos diferentes). Y todo esto requiere de aprendizaje y eso es lo que menos hubo.
En el presidencialismo, como lo asegura el profesor de Heidelberg, Nohlen, la estructura del poder político es bicéfala, pues el presidente y los parlamentarios cuentan con legitimidad emanada del pueblo. Un presidente que todo lo decida por sí solo no tiene cabida en ninguna Constitución que consagre un sistema efectivo de división de poderes. A mi entender, entonces, el diseño constitucional de 1992 más ha sufrido por la ineficacia de la conducción política que por culpa de fallas estructurales. ¿Vale la pena cambiar el automóvil?
Pero la paradoja política es que si hay algo que agradecer al proceso político paraguayo y a sus actores, en especial a los partidos y movimientos políticos y sociales de 1992, es el haber acordado esta Constitución, que emana de una sociedad conservadora del siglo XX, pero está en condiciones de cumplir con la función requerida de acoplamiento a la modernidad global, gracias a sus normas que producen high tech connections con el sistema internacional de derechos humanos y con procesos de integración regional. El Paraguay se adentra así de buena manera al siglo XXI.
Ahora bien, es todavía una Constitución que pueda dar mucho más con un mejor estudio e interpretación de sus preceptos. El problema de una Constitución en soledad no es meramente algo jurídico-constitucional sino fundamentalmente un problema de la sociedad que está alejada de sus legítimos derechos.
La mejor protección constitucional requiere de un activo diálogo y una diligente comunicación, que aprovechen la mejor cualidad constitucional, la pluralidad. La Constitución exige al Estado pluralidad y propicia asimismo pluralidad en la sociedad.
En el preámbulo de la Constitución de 1992 se consagra una democracia pluralista, mientras que el artículo 1 ratifica dicho concepto como forma de gobierno del Paraguay. La estructura bicéfala mencionada más arriba es justamente expresión de la pluralidad del poder. Por su parte, el artículo 140 contiene no una simple declaración formal sino una afirmación acorde a la realidad: “El Paraguay es un país pluricultural”.
A partir de ahí, el respeto a la diversidad cultural se configura como un principio de organización que impregna necesariamente toda política pública emprendida desde el Estado. La Constitución de 1992 repele la discriminación en todas sus formas.
Otra norma con amplia repercusión y significado en el contexto histórico-político paraguayo es la del pluralismo ideológico, base de todas las iniciativas de expresión personal y de colectivos ciudadanos. La ley no puede coartar el pensamiento y la acción diferente, extravagante o minoritaria, todo, por supuesto, dentro de un marco de convivencia pacífica y tolerante.
No todos somos iguales. La Constitución consagra también una pluralidad de órdenes, pues trasciende el modelo liberal de igualdad ante la ley, sin deslegitimarlo ni desvalorarlo, y promueve a la vez un reconocimiento de la desigualdad social con el objetivo de que las acciones del Estado se encaminen a zanjar los obstáculos de hecho. Desde este enfoque, la Constitución no se queda en lo abstracto de una norma jurídica sino que toma conocimiento del Paraguay real, el de las desigualdades e inequidades en los ámbitos económico, social y cultural. Y da un paso más, al promover políticas sociales con implementación de mecanismos de discriminación positiva. Las políticas públicas de bienestar social son un mandato constitucional.
La Constitución de 1992 es entonces un manifiesto político revolucionario pero aun mayormente latente. El tiempo nos dirá si esta generación de paraguayas y paraguayos entiende de la importancia de contar con un vínculo vivo y una plena identificación con esta, nuestra mejor obra constitucional de la historia paraguaya. Por cierto, se ha dado un gran paso, probablemente no todos los que se requieran, pero es tiempo de celebrar el inédito pluralismo democrático de la Constitución de 1992.
* Investigador jurídico independiente. Abogado constitucionalista