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Todo sería más fácil si los problemas económicos pudiesen resolverse con los dictados de leyes o decretos. Se podría comenzar por disponer la extinción de la inflación o que el guaraní valga más que el dólar. Viviríamos en la eterna abundancia.
Estos comentarios vienen a cuento de la discusión pública si es o no constitucional que el Congreso Nacional estime los ingresos por arriba de la estimación que realiza el Poder Ejecutivo al presentar anualmente al Parlamento el proyecto de ley del Presupuesto. Se afirma que dentro de las facultades que tiene el Congreso de aprobar, rechazar o modificar los proyectos de leyes, o de sancionar nuevas leyes, está implícita la facultad de modificar las estimaciones de ingresos. La respuesta es que sí la tendría, por excepción, en determinados casos, pero que no la tiene en todos los demás. Si el Congreso resuelve, por ejemplo, la creación de un tributo, o el aumento de la tasa de otro existente, o la venta de un activo, o la contratación de empréstitos, lógicamente habrá nuevos ingresos respecto de los contemplados en el proyecto de Presupuesto que requerirán ser considerados. Pero incluso en estos casos, sus rendimientos deben ser estimados por el Poder Administrador. Pero no verificándose ninguna de estas situaciones el Congreso no dispone de la facultad de incrementar las estimaciones del Poder Ejecutivo sin su conformidad, dejando a salvo la posibilidad de solicitar al Ministerio de Hacienda la verificación de su estimación de ingresos en caso de observar errores u omisiones en el proyecto. Veamos las razones constitucionales.
El Parlamento puede dictar las leyes que crea convenientes bajo determinadas condiciones. Pero hay una ley que, por disposición expresa del Art. 217 de la Constitución, no le permite hacer sin la intervención del Poder Ejecutivo. Es justamente la Ley del Presupuesto General de la Nación. La norma constitucional en cuestión textualmente establece que si el Poder Ejecutivo, “por cualquier razón, no hubiese presentado al Poder Legislativo el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme al artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso”. Es decir, un nuevo presupuesto o uno alternativo no pueden ser elaborados solo por el Congreso.
El Art. 216 de la Carta Magna permite que las Cámaras introduzcan modificaciones, pero respetando otras disposiciones del mismo rango constitucional. En efecto, el Art. 176 dispone que “el Estado promoverá el desarrollo económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles...”. El Art. 238 le confiere al Presidente de la República “dirigir la administración general del país”, en su inciso 1), y en el 13), la de “disponer la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes, rindiendo cuenta anualmente al Congreso de su ejecución”. Por su parte el Art. 285 establece como un objetivo de rango constitucional la preservación de la estabilidad monetaria. El siguiente artículo autoriza a la Banca Central a acordar los “adelantos de corto plazo de los recursos tributarios presupuestados para el año respectivo”.
De este conjunto normativo es fácil concluir que, para la Constitución Nacional, la economía es una cuestión fundamental respecto de la estabilidad monetaria, del uso racional de los recursos disponibles, del financiamiento del crédito público, de los adelantos de cortos plazos de ingresos tributarios presupuestados, entre otros.
El presupuesto tiene dos partidas, ingresos y egresos. El Parlamento puede modificar, dentro de las previsiones constitucionales, cómo, cuánto y en qué gastar. Pero no puede asumir, salvo los casos antes mencionados, que los ingresos serán mayores a los estimados por el recaudador y administrador. Esta es una facultad privativa del Poder Ejecutivo. Además, porque en el derecho administrativo las facultades de los órganos están determinadas por su norma de creación y entre las facultades del Congreso no se contempla la estimación de ingresos. Es cierto que tiene facultades de legislar, y entre otras la de “sancionar anualmente la ley del Presupuesto General de la Nación” (art. 202, inciso 5). Sin embargo, es sabido que la norma jurídica es aquella que coercitivamente ordena la realización de un acto o lo prohíbe. Ordenar los pagos (egresos) es la norma jurídica. Presuponer ingresos no es norma jurídica. Es por esta razón que la Constitución Nacional le ordena al Poder Ejecutivo a elaborar el proyecto de presupuesto y le prohíbe al Congreso que lo elabore. Resulta obvio que la tarea asignada por la Constitución al Congreso está circunscripta a la facultad de modificar los egresos y no a “legislar” sobre estimación de ingresos.
Existe una larga experiencia de desapego a la observancia de este plexo normativo que ha dado como resultado la formulación de muchos presupuestos anuales sin posibilidad alguna de su completa ejecución, un descontrol en los gastos, un manejo complejo y desordenado de las finanzas públicas y un perverso estímulo para generar cada año reclamos de mayores recursos por parte de una buena cantidad de sectores buscando el incremento de los gastos para programas y proyectos, quizás todos ellos muy justos, pero que van más allá de las reales posibilidades de su financiamiento. Para “financiarlos” se ha recurrido casi invariablemente al expediente contable de estimar mayores ingresos. Es decir la de cambiar por ley, la ley de la gravedad.
Resulta auspicioso que el Poder Ejecutivo plantee, al inicio de su mandato, disciplina fiscal. Es apenas cumplir con las disposiciones de la Constitución Nacional. La cuestión que debe analizarse es si la facultad que el Congreso se ha atribuido de disponer gastos sobre imaginarios ingresos es constitucional. El texto de la Constitución no acuerda esta facultad. La historia económica mundial demuestra los funestos resultados de estas prácticas. Las amas de casa saben que así no se sostiene el hogar. ¿No será el momento de rasgarse menos las vestiduras y usar el sentido común para construir un país serio y predecible, que es lo que nos conviene a todos?
(*) Abogado