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–¿Cuáles son los problemas de los aeropuertos en Paraguay?
–El Aeropuerto International de Asunción “Silvio Pettirossi” (AISP) y el Aeropuerto Internacional de Ciudad del Este “Guaraní” (AIG) presentan infraestructuras absolutamente obsoletas, en nada acordes con los estándares internacionales. El tráfico sigue creciendo, pero las mejoras no han sido realizadas al mismo ritmo. Varios estudios ya han indicado la imperiosa necesidad de actualizar la infraestructura aeroportuaria. La Dinac ha anunciado recientemente la inversión de casi US$ 9 millones en el desarrollo de nueva infraestructura. Esperemos que las empresas que se han adjudicado la licitación lleven apropiadamente las obras encomendadas, caso contrario las consecuencias podrán ser nefastas.
–¿Y desde el punto de vista regulatorio?
–Aparte de los problemas estructurales, existe otro, el grave problema regulatorio: la Dinac funge de ente regulador y de administrador de la infraestructura. Es juez y parte a la vez. Esto necesariamente conlleva un sinnúmero de vicios. Esta deficiencia regulatoria, que nace con la misma carta orgánica de la Dinac, ya ha sido detectada en la primera evaluación realizada por la FAA de EE.UU. en 1994 y apareció en forma recurrente en todas y cada una de las auditorías de la OACI, sin que el Estado paraguayo haya tomado las medidas correctivas del caso.
–¿Qué modelos aplican internacionalmente en la administración de aeropuertos?
–Existen cuatro modelos básicos en materia de administración aeroportuaria. La primera alternativa sería el “gerenciamiento”, a través del cual el Estado contrata a una empresa para que administre el aeropuerto. La empresa percibe un canon por sus servicios, que por lo general es un porcentaje de las utilidades que arroja el aeropuerto. Esta opción se da en aquellos casos en que no es necesario un desarrollo importante en la infraestructura, ya que la empresa interviniente solamente actúa como “gerente”. La segunda opción sería la “corporitización,” a través de la cual el Estado escindiría de la Dinac la administración de la infraestructura creando a su vez una sociedad comercial (probablemente una sociedad anónima) a quien se le transferirían todos los activos aeroportuarios. Aquí la sociedad comercial, cuya propiedad se encontraría exclusivamente en manos del Estado paraguayo, se encargaría de administrar la infraestructura, ya no como una empresa estatal, sino bajo las directrices del “management” corporativo del sector privado. Con ello se busca lograr mayor eficiencia. La nueva empresa adquiere financiación para pagar al Estado por los activos que de él recibió. El Estado se asegura con ello ciertos ingresos.
–¿Y los otros dos modelos?
El tercer modelo sería otorgar los aeropuertos en concesión a una empresa por un periodo de 20 a 30 años para que no solamente los administre, sino además para que realice las inversiones en la infraestructura que fuesen necesarias. Aquí los activos aeroportuarios continúan bajo la propiedad del Estado. Esta constituye la diferencia fundamental con la “privatización” de aeropuertos. En la concesión no existe transferencia en la titularidad del aeropuerto. El “concesionario” es responsable de conseguir la financiación necesaria para desarrollar los proyectos de infraestructura, conforme se establecen en el pliego de bases y condiciones de la licitación. Finalmente la última alternativa sería “privatizar” los aeropuertos. Aquí se produce una venta total de todos los activos aeroportuarios a la empresa adquirente.
–¿Qué lecciones podemos extraer de los casos exitosos?
–Todos los casos exitosos en materia de reestructuración de infraestructura aeroportuaria, bajo el modelo que fuere, parecerían haber llevado a la práctica las reglas de Joseph Stiglitz, para quien todo proceso debe: 1) contar con un marco regulatorio adecuado; 2) gozar de suficiente transparencia; y 3) prestar atención al pasivo laboral resultante con la implementación de la medida. A tan sabios consejos deberíamos sumar uno que para el Paraguay tiene especial importancia: El Estado debe definir el verdadero objeto de la reestructuración aeroportuaria. ¿Lo que pretendemos es simplemente contar con un espléndido “cascarón edilicio” de US$ 150 millones, o verdaderamente buscamos a través de tal reestructuración mejorar la conectividad del país?
–¿Qué opciones tenemos?
–Dadas las características y la problemática del Paraguay, básicamente tenemos dos opciones. La primera sería utilizar el modelo de la “corporitización”. La segunda sería otorgar los aeropuertos en concesión. Tanto la “corporitización” como la “concesión” podrían atraer participación e inversión privadas. Ambos podrían ser exitosos. Sin embargo, también debemos ser conscientes de que sin voluntad política, ambos modelos estarán destinados irreversiblemente al fracaso. Para que la “corporitización” funcione es fundamental que el proceso sea inmune a presiones del sector político, algo extremadamente difícil de lograr en nuestro país. Aunque la “política” también intentará influir en un proceso de concesiones, dado la estructuración de esta alternativa su influencia debería ser menor. Por lo tanto, si contásemos con un marco regulatorio adecuado, la concesión aeroportuaria aparecería como la opción más atractiva.
–¿Qué beneficios produciría la concesión de los aeropuertos?
–La concesión de aeropuertos podría: 1º) constituirse en un apropiado vehículo legal para dotar al país con una infraestructura acorde con sus necesidades; 2º) generar inversiones que tengan un efecto multiplicador en la economía; y 3º) dar participación al sector privado. Ahora bien, sin un fuerte marco regulatorio, el remedio puede ser peor que la enfermedad. Por definición los aeropuertos son monopolios naturales. Los monopolios privados son siempre más peligrosos que los monopolios estatales. Si el proceso de concesión no contare con un adecuado marco regulatorio que garantice el fiel cumplimiento de todas sus obligaciones, podríamos terminar con relativa mejora en el cascarón edilicio de los aeropuertos, pero con una importante deuda sin que ello nos conlleve necesariamente una mejora en la conectividad aérea del país.
–¿Cuáles son los riesgos de un proceso de concesión?
–Quizás el aspecto más importante será el de prevenir que operadores aeroportuarios regionales se presenten al proceso licitatorio en Paraguay al solo efecto de asegurar que nuestros aeropuertos jamás compitan efectivamente con sus otros aeropuertos regionales: el denominado efecto “tapón”. El concesionario que fuere adjudicado debería no solamente tener la obligación de administrar la infraestructura, desarrollar las inversiones y obtener financiación para tal efecto, sino además promover la conectividad del país. Para ello debe salir a “vender” el destino Paraguay y “competir” por el tráfico aéreo con otros aeropuertos regionales.
–¿Se puede lograr eso?
–El concesionario debe intentar ganar nuevas rutas, aumentar el tráfico. Si el concesionario adjudicado no “compite” por el tráfico con sus “colegas” regionales, porque también están bajo su administración, lo único que habremos logrado será una nueva estructura edilicia, sin que ello implique una mejora en la conectividad del país: estructura edilicia que tendremos que pagar todos nosotros, ya que el concesionario nos transferirá su costo a través de las tasas. El proceso de concesión no debería ser confeccionado como un “traje a medida” para un potencial interesado. Su objeto debería ser mejorar la conectividad aérea del país y no simplemente contar con un “nuevo cascarón edilicio”
–¿Y qué medidas debe tomar el Paraguay?
–Independientemente al modelo regulatorio escogido, Paraguay debe, imperiosamente, escindir la administración de los aeropuertos de la Dinac. Además, el próximo gobierno, sea cual fuere, debería trazar como objetivo reestructurar la infraestructura aeroportuaria del país. Para ello será fundamental definir su objeto. Ella no puede ser un fin en sí misma, sino un medio que nos permita optimizar la conectividad aérea: un elemento dentro de un conjunto de políticas públicas omnicomprensivas. La aviación civil no puede continuar siendo un “botín” o un “elemento” recaudador para fines meramente políticos. Es hora que nos demos cuenta de que puede ser un instrumento para generar mejores condiciones para impulsar el desarrollo económico de todo el país.