Cargando...
La acción fue planteada por Porfiria Ocholasky, Juan C. Bernabé, Juan Gabriel Quevedo, Óscar Argüello, Estela Pereira, Nadia Araújo Cardozo, Elena Araújo, César Andrés Gómez, Dionicio Araújo, Mirta Ramírez, Patricia Delvalle, Herminio Arias Enríquez, Heber Isaías Rojas, Gustavo Adolfo Farías, Liz Miguela Ríos, Pedro Díaz Paniagua, Raúl Ibarra y Antonio Orzuza Rollin, contra los Arts. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25 y 27 de la Ley Nº 5033/13 “Que reglamenta el artículo 104 de la Constitución Nacional, de la declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos de los funcionarios públicos” y las Resoluciones de la Contraloría General de la República Nºs 1004/13 y 1005/13. Alegaron que las mismas violan los Arts. 3, 6, 9, 18, 33, 36 y 135 de la Constitución Nacional.
La preopinante fue la ministra Gladys Bareiro de Módica cuya postura se transcribe a continuación:
a) En cuanto al Art. 1º de la Ley Nº 5033/13 sostienen los accionantes que la norma incluye a los contratados como sujetos obligados a presentar la declaración jurada cuando los mismos no son considerados propiamente funcionarios públicos. También mencionan que las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria no están comprendidas en el Art. 104 de la Constitución y tampoco son dependientes del Estado.
Sobre el punto, cabe señalar que los accionantes son funcionarios públicos nombrados, por lo que en tal carácter no pueden reclamar derechos que eventualmente podrían corresponder a quienes sean personal contratado, careciendo de legitimación para pretender declarar la inconstitucionalidad de dicha norma. Misma situación se da en cuanto a las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, ya que los funcionarios accionantes no son parte de estas sociedades y en consecuencia carecen de legitimación activa para accionar contra dicha disposición en virtud a lo dispuesto en el Art. 550 del Código Procesal Civil.
b) Con respecto a los Incs. 1) y 2) del Art. 3 de la Ley en cuestión, manifiestan los accionantes que el Art. 104 de la Constitución Nacional no comprende la declaración de “pasivos y gastos” sino solamente de “bienes y rentas”, es decir, qué tiene el funcionario público y cómo lo gana. Y que el deber de declarar el patrimonio de los familiares del funcionario público y el detalle de la totalidad de los bienes que administre o se encuentren bajo su custodia atenta contra los Arts. 6,18 y 33 de la Constitución Nacional ya que los familiares no son funcionarios públicos.
Así las cosas, el Artículo 104 de la Constitución Nacional establece: “Los funcionarios y los empleados públicos, incluyendo a los de elección popular, a los de entidades estatales, binacionales, autárquicas, descentralizadas y, en general, a quienes perciban remuneraciones permanentes del Estado, estarán obligados a prestar declaración jurada de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo, y en igual término al cesar el mismo”.
En efecto, y del análisis de la disposición constitucional transcripta, vemos que efectivamente el Art. 3 Inc. 1) de la Ley N° 5033/13 trasgrede nuestra ley fundamental al disponer que la declaración jurada del funcionario público deberá contener además los “activos y pasivos” ya que según el texto constitucional la obligación de presentar la declaración jurada es de “bienes y rentas”, por tanto esta norma debe ser declarada inconstitucional.
Así también, en referencia al Inciso 2) del Artículo 3 que obliga a declarar los datos personales de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, cabe señalar que esta disposición resulta violatoria del Art. 33 de la Constitución Nacional, cuando que la Contraloría General de la República es un órgano administrativo siendo el Ministerio Público en todo caso la única institución competente para requerir en caso necesario al funcionario público la provisión de dichos datos de carácter estrictamente privados, por lo que también corresponde declarar su inconstitucionalidad.
En cuanto al Inc. 5) del Art. 3 donde se impone al funcionario público declarante “autorizar expresa e irrevocablemente” para que la Contraloría, a través de los órganos jurisdiccionales, pueda dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada sostienen los recurrentes que es coactiva e inconstitucional pues transgrede el Art. 33 de la Constitución Nacional.
Considero que esta norma faculta a la Contraloría General a dar copias de las declaraciones juradas del funcionario público al Ministerio Público y/o al organismo jurisdiccional del fuero penal competente, lo cual no constituye una violación a algún principio constitucional, ya que dichas instituciones son competentes para requerir a la Contraloría General la presentación de estos documentos dentro del ámbito jurisdiccional.
c) Los accionantes manifiestan que el Art. 11 de la Ley impugnada, que faculta a la Contraloría General a la apertura y verificación de las cajas de seguridad de las entidades bancarias que se encuentren a nombre de funcionarios públicos, atenta contra lo establecido en el Art 34 de la Constitución Nacional.
En ese sentido, el Art. 34 de la Constitución Nacional establece que: “Todo recinto privado es inviolable. Solo podrá ser allanado o clausurado por orden judicial y con sujeción a la ley. Excepcionalmente podrá serlo, además, en caso de flagrante delito o para impedir su inminente perpetración, o para evitar daños a terceros”.
Así pues, vemos que el 2° Párrafo del Art. 11 de la Ley Nº 5033/13 desde el momento que autoriza a la Contraloría General a abrir las cajas de seguridad y verificar el contenido de las mismas en caso de ausencia o negativa de su titular con la sola presencia del escribano mayor de Gobierno efectivamente está violando una norma constitucional que exige la orden judicial para el allanamiento de los recintos privados, por lo que esta disposición también debe ser declarada inconstitucional.
d) Por otro lado, el Art. 25 de la Ley N° 5033/13 obliga a las personas indicadas en el Art. 1° a “actualizar” sus declaraciones juradas dentro del plazo de 10 (diez) días contados a partir de la vigencia de la Resolución de la Contraloría General que apruebe el nuevo Formulario cuando que según el Art. 104 de nuestra Constitución Nacional los funcionarios públicos están obligados a presentar la declaración jurada de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo y en igual término al cesar en el mismo, es decir, en ningún momento establece que se deba “actualizar” la declaración jurada como arbitrariamente lo establece la Ley N° 5033/13, por lo que corresponde declarar la inaplicabilidad de dicha norma.
e) Sobre el Art. 26 de la Ley N° 5033/13, que establece la entrada en vigencia de la misma a los 90 días de su promulgación, los accionantes sostienen que dicha ley fue promulgada en fecha 8 de octubre de 2013 o sea estaría en vigencia a partir de los primeros días del mes de enero de 2014. Sin embargo, las Resoluciones dictadas por la Contraloría General de la República (Res. CGR N° 1003 y 1004) son de fecha 27 de diciembre de 2013, es decir, afirman que se dictaron en ausencia temporal de potestad reglamentaria.
Sobre este particular, cabe recordar que el hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, no significa que no exista, pues la misma desde el momento de su promulgación ya forma parte del ordenamiento jurídico. Es decir, la Contraloría General de la República al dictar las Resoluciones CGR Nº 1003/13 y 1004/13 ha reglamentado una ley existente. Además, de la lectura de dichas resoluciones administrativas se observa que las mismas disponían obligaciones para después del plazo de 90 días establecido en el Art. 26 de la Ley Nº 5033/13 por lo que bajo ningún sentido puede considerarse que se haya violado alguna norma de carácter constitucional.
Finalmente, sobre los Arts. 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25 y 27 de Ley Nº 5033/13 los accionantes no expresaron ningún agravio en particular ni concreto, limitándose a citarlos de manera general, por lo que en aplicación del Art. 552 del Código Procesal Civil no corresponde su estudio por esta Sala.
Al voto de la doctora Bareiro se adhirió su colega Luis María Benítez Riera.
Declarar activos y pasivos
Los accionantes también impugnaron el Art. 3º, incs. 1º, 2º y 5º de la Ley 5033/13 que estipulan lo siguiente: “La declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos deberá contener: 1° La consignación, a la fecha de la declaración, de la totalidad de los activos y pasivos, y de los ingresos y gastos, debidamente especificados y valorizados tanto en el país como en el extranjero, con expresión de los valores respectivos, del declarante, su cónyuge bajo régimen de comunidad ganancial de bienes, aún en caso de uniones de hecho, y de los hijos menores del mismo sometidos a su patria potestad. 2° Los datos personales del mismo y de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad. 5° La autorización expresa e irrevocable del declarante, que faculte a la Contraloría General de la República, a través de los órganos jurisdiccionales a dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos, conforme al procedimiento a ser establecido por la misma en la reglamentación correspondiente”.
El ministro Antonio Fretes, quien integró la Sala Constitución, en su voto dijo:
“En cuanto al primer inciso del artículo 3º, señalan que este excede lo estipulado en el Artículo 104 de la Constitución, pues pretende que la declaración jurada de bienes y rentas incluya también los pasivos y gastos del funcionario, en tanto que el texto constitucional solo hace alusión a los bienes y rentas. Además manifiestan que la norma obliga al funcionario a proveer datos de familiares que podrían no ser funcionarios públicos, circunstancia que según los recurrentes, vulnera el derecho fundamental a la intimidad, consagrado en el Art. 33 de la Constitución
De la lectura del texto constitucional se observa que la norma fundamental prevista en el artículo 104 de la Constitución señala que “estarán obligados a prestar declaración de bienes y rentas”.
Cabría hacernos entonces, la siguiente interrogante ¿Se han ampliado a través de la Ley 5033/13 los datos que debe proveer el funcionario en la declaración jurada de bienes o están comprendidos los pasivos dentro del patrimonio del funcionario?
Manuel Osorio se refiere al término declaración patrimonial señalando que “consiste en exigir a ciertos funcionarios de la administración pública, que en el momento de iniciar sus funciones declaren los bienes que poseen a efectos de comprobar, cuando cesen en ellos, si ha habido, o no, enriquecimiento ilegal”. En otras palabras, la declaración jurada de bienes y rentas, es un documento que permite a los funcionarios públicos presentar datos ciertos sobre su patrimonio, tanto al momento de su ingreso, como al momento de la finalización de sus funciones. El mencionado jurista, al referirse al patrimonio esboza la siguiente definición jurídica: “el patrimonio representa una universalidad constituida por el conjunto de derechos y obligaciones que corresponden a una persona y que pueden ser apreciables en dinero”. Por ende cabe interpretar que si le interesa al Estado conocer los bienes del funcionario, entiéndase por su patrimonio, este no solo debe declarar sus activos sino también los pasivos, dado que como señala la definición, el patrimonio no solo está compuesto por los derechos sino también por las obligaciones (pasivo).
En efecto, los datos que comprenden las obligaciones del funcionario son fundamentales en el desempeño de la función asignada a la Contraloría General de la República en el Art. 238 inc. 6, de la Constitución, que señala que “Son deberes y atribuciones del Contralor General de la República, la recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, así como la formación de un registro de las mismas y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos”. La Contraloría precisa contar con los datos referentes al pasivo del funcionario, a fin de elaborar los dictámenes en los que se determine la correspondencia entre las declaraciones juradas de los funcionarios públicos. Por lo expuesto, no cabe más que concluir que el inciso 1º del Art. 3º la Ley 5033/13 no vulnera el texto constitucional.
Además, corresponde recordar que el Estado paraguayo se ha sumado al combate contra la corrupción, reconociendo la necesidad de la erradicación de la impunidad y de hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. En ese sentido debemos traer a colación que a través de la Ley Nº 977/1996, el Paraguay ha ratificado La Convención Interamericana Contra la Corrupción, que establece en su artículo 3º, que “los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: inc. 4º 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones, cuando corresponda”. Con base en la lectura de la normativa internacional enunciada, se observa que el Artículo 3º, inc. 1) se encuentra en consonancia con la norma prevista en el artículo 104 de la Constitución, y con las obligaciones asumidas por el Estado paraguayo en los Tratados Internacionales contra la corrupción, motivo por el cual soy del parecer que no corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad contra el inciso 1º del Art. 3º de la Ley 5033/13.
cbenitez@abc.com.py