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A continuación se transcribe el dictamen:
Se presenta el Sr. Odilón Turo, en su calidad de Secretario General del Sindicato de Funcionarios, Empleados y Trabajadores del Ministerio Público del Paraguay, según se acredita tal extremo con la resolución N° 05 de fecha 20 de marzo de 2015, dictada por la Comisión Directiva del referido sindicato, bajo patrocinio del abogado César Romero, a promover acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 3 inciso 5) y artículo 11 de la Ley N° 5033/13, alegando que las normas impugnadas violan los artículos 3, 6, 18, 33, 36 y 135 de la Constitución Nacional; los artículos 1 y 12 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 17 numerales 1 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 11 en los numerales 1, 2 y 3 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.
Seguidamente, esta representación fiscal procederá a analizar puntualmente las normativas legales objetadas por la presente vía de la inconstitucionalidad, realizando un análisis puntual sobre la procedencia o no de las pretensiones de la parte accionante.
Análisis del artículo 3° inciso 5) de la Ley N° 5033/13:
La norma de referencia cuestionada por la parte accionante, expresa:
Articulo 3°- La declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos deberá contener:
5) La autorización expresa e irrevocable del declarante, que faculte a la Contraloría General de la República, a través de los órganos jurisdiccionales a dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos, conforme al procedimiento a ser establecido por la misma en la reglamentación correspondiente.
Sostienen como argumento principal de la inconstitucionalidad presentada, que el artículo cuestionado en el inciso 5) es “coactiva e inconstitucional”. Arguyen como norma vulnerada la prevista en el artículo 33 de la Carta Magna.
Conviene en este punto proceder al análisis acerca de la supuesta vulneración a dicha normativa constitucional (art. 33 C.N.). De manera preliminar debemos expresar que la declaración jurada de bienes y rentas, constituye básicamente un documento a través del cual los funcionarios públicos se ven compelidos a dar a conocer datos certeros acerca de los bienes patrimoniales que poseen, con la finalidad de que la autoridad competente, conozca el patrimonio del mismo y las variaciones que pudieran surgir, durante el ejercicio de la función pública. El fin que persigue este documento es combatir la corrupción, como un mal que deteriora los cimientos de la institucionalidad, ya que opera en contraposición a los intereses de la ciudadanía y por lo tanto, erosiona el cabal ejercicio de la función pública. La figura de la declaración jurada de bienes se constituye en una herramienta de control esencial, para detectar el enriquecimiento ilícito de los servidores en la función pública.
El artículo 33 de la Constitución Nacional expresa: “La intimidad personal y familiar, así como el respeto a la vida privada, son inviolables. La conducta de las personas, en tanto no afecte al orden público establecido en la ley o a los derechos de terceros, está exenta de autoridad pública. Se garantizan el derecho a la protección de la intimidad, de la dignidad y de la imagen privada de las personas”.
En tales condiciones, el argumento acerca de la supuesta vulneración del derecho a la intimidad del funcionario público no guarda relación con la propia finalidad del espíritu de la norma, tanto constitucional como legal, que se enfocan a conocer –por medio de la autoridad competente– el patrimonio del agente público durante el periodo de prestación de servicios a la administración pública.
Asimismo, conviene indicar que el Paraguay ha ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción, por Ley N° 977/96, la que en su parte pertinente expresa en el Artículo III que, como medidas preventivas, los Estados partes “convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: … 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda”.
Podemos inferir así que la normativa hoy cuestionada pretende otorgar las herramientas necesarias a fin de que el órgano competente pueda realizar los procedimientos tendientes a conocer en detalle el patrimonio del funcionario público y con ello garantizar el espíritu propio del artículo 104 de la Carta Magna y de otros convenios internacionales ratificados por el Paraguay, en relación directa a la lucha contra la corrupción.
Fallo de la Corte
Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia ha señalado en un fallo dictado en el año 2013 que “existe una clara tendencia en el mundo democrático a considerar el libre acceso a los registros de información patrimonial como esencial para garantizar la integridad y credibilidad del gobierno. Dicho acceso público representa una restricción justificable, y responsable al derecho de tales funcionarios a mantener la confidencialidad de su información patrimonial, especialmente en relación con los ingresos que perciben de las arcas públicas. Asumir un cargo público y ser depositario de la confianza pública exigen que este interés en resguardar la intimidad ceda en cierta medida en favor de la obligación de rendir cuentas a la comunidad”.
Por otra parte, la Ley N° 1969/02 expresa: “Art. 5°.- Los datos de personas físicas o jurídicas que revelen, describan o estimen su situación patrimonial, su solvencia económica o el cumplimiento de sus obligaciones comerciales y financieras, podrán ser publicados o difundidos solamente: … b) cuando se trate de informaciones o calificaciones que entidades estatales o privadas deban publicar o dar a conocer en cumplimiento de disposiciones legales específicas; y,…”. (Las negrillas nos pertenecen).
En dicho contexto, la Ley N° 276/94 “Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República” otorga dicha facultad de análisis de correspondencia sobre los bienes de los declarantes, tal y como se consigna en el artículo 9º de dicho cuerpo normativo que previene: “Son deberes y atribuciones de la Contraloría General: f) La recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, dentro de las garantías previstas en la Constitución Nacional, así como la formación de un Registro de las mismas, y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que el funcionario público formule al cesar en el cargo”.
Considera esta representación fiscal que la normativa legal se encuentra orientada a garantizar la confianza de la sociedad en los servidores públicos, al exigir de estos, actos inequívocos que puedan denostar la real situación patrimonial, argumento este que desvirtúa la supuesta vulneración al artículo 33 referente al derecho a la intimidad de los funcionarios públicos, tal y como lo han expresado en su argumentación, de lo que se infiere que la norma contemplada en el artículo 3 inciso 5) de la Ley N° 5033/13 se encuentra plena con las normas constitucionales supuestamente infringidas.
Análisis del artículo 11 de la Ley N° 5033/13:
Prescribe la norma cuestionada cuanto sigue:
Artículo 11.- Las entidades financieras y bancarias están obligadas a facilitar cualquier informe y documentación que la Contraloría General de la República, en cumplimiento de las atribuciones establecidas en la presente Ley, requiera sobre las cuentas de cualquier índole que los funcionarios o empleados públicos poseyeran en las mismas en el plazo a ser establecidos en la reglamentación correspondiente. Transcurrido dicho plazo o en caso de negativa de estos, la Contraloría General de la República solicitará al órgano jurisdiccional competente su intervención a tal efecto.
Asimismo, están obligadas a informar, a pedido de esta, respecto a la existencia o no de cajas de seguridad a nombre de los funcionarios o empleados públicos cuyos bienes son investigados, debiendo facilitar los medios, en ausencia o negativa del titular, para abrirlas y verificar el contenido de las mismas. En tal caso, necesariamente deberá estar presente el Escribano Mayor de Gobierno, quien labrará el acta correspondiente.
Arguyen sobre la presente normativa legal que la apertura y verificación por parte de la Contraloría General de la República del contenido de las cajas de seguridad existentes en las entidades financieras y bancarias que se encuentren a nombre de los funcionarios públicos, vulnera el derecho a la inviolabilidad de los recintos privados consagrado en el artículo 34 de la Constitución Nacional.
Lo resaltante en el presente análisis acerca de los agravios expuestos surge de la propia redacción de la parte accionante que sostiene que “en este caso se hace la observación que la existencia de cajas de seguridad es un mero caso hipotético….”, circunstancia fáctica que debe ser analizada por esta representación fiscal a fin de recomendar la declaración de constitucionalidad o no de dicha normativa.
Así expuestos los presuntos agravios, la objeción realizada por la parte accionante en relación al presente artículo legal se torna meramente hipotética, sin ningún documento que demuestre que algún funcionario del Ministerio Público sea titular de cajas de seguridad, ya sea en entidades bancarias o financieras, siendo más bien una presunción de perjuicio que un perjuicio concreto. Esta representación fiscal ya ha expuesto que las normas que regulan la figura de la inconstitucionalidad conminan a que la demostración de los daños ocasionados por el cuerpo legal objetado se dé de manera clara y concreta. En las condiciones apuntadas, la inconstitucionalidad incoada contra el artículo 11° deviene improcedente, por expresa aplicación del artículo 550 del Código Procesal Civil.
Sobre el tema, Néstor Pedro Sagüés en su obra “Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario“, pág. 488, expresa: “Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se lo destina para resolver consultas, ni para discutir ‘cuestiones abstractas’, sino para impugnar decisiones que produzcan agravios atendibles. En resumen, la inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los fines del recurso extraordinario”. Continúa señalando que “no cualquier agravio o perjuicio, conviene advertirlo, es reparable por medio del recurso extraordinario. El ‘agravio atendible’ por esta vía excluye la consideración de ciertos perjuicios como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso”.
Asimismo el Dr. Casco Pagano expresa sobre el punto: “...debe existir un interés en obtener la declaración por parte del afectado, de modo a tutelar efectivamente un derecho violado. Siendo así, no se concibe la declaración en abstracto de la inconstitucionalidad, vale decir, en el solo beneficio de la ley, sin un concreto y legítimo interés en su declaración”. El Dr. Juan Carlos Mendonca sobre el punto también reseña: “si no media un interés en la declaración por parte del peticionante, la Corte debe abstenerse de hacer el pronunciamiento, por la misma razón de que ese pronunciamiento tendría carácter puramente abstracto y constituiría un innecesario control sobre acto de otro poder –desde el momento que no se estaría tutelando ningún derecho concretamente afectado–. La vía de la inconstitucionalidad no está dada en nuestro sistema en interés de la ley; exige que haya de parte del peticionante un interés legítimo para que ella quede expedita”.
Siguiendo el mismo análisis, la Excma. Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en el sentido señalado, expresando que “el criterio sostenido en reiteradas ocasiones por esta Sala, ante una circunstancia como la señalada, siempre ha sido que la pretensión contenida en la demanda resulta apuntada a un pronunciamiento en abstracto de la inconstitucionalidad o, en el mejor de los casos, planteada en el solo beneficio de la ley, extremo cuya resolución le está vedado a esta Sala decidiendo así la suerte de las acciones presentadas con tal contexto”.
En conclusión, luego del estudio de las disposiciones impugnadas, esta representación fiscal solicita a la Excma. Corte Suprema de Justicia rechazar la acción de inconstitucionalidad planteada por el Sr. Odilón Turo, en su calidad de Secretario General del Sindicato de Funcionarios, Empleados y Trabajadores del Ministerio Público del Paraguay, por los fundamentos expuestos en párrafos anteriores.