Cargando...
El 2019 estuvo profundamente determinado por su alta complejidad y volatibilidad. Las condiciones climáticas desfavorables (sequía-inundaciones-sequía) desataron la tormenta perfecta para el gobierno de Mario Abdo Benítez. Eventos externos como la Guerra Comercial entre China y Estados Unidos impactaron en la mayoría de los países, pero en especial en aquellos del mundo emergente. Al escenario se sumó la incertidumbre por la salida del Reino Unido de la Unión Europea (UE) denominado (Brexit), otra situación que inyectó nerviosismo en los mercados internacionales. Estas tensiones afectaron el sistema de comercio mundial y la cooperación internacional, incidiendo considerablemente en la confianza de las empresas y las decisiones de inversión. Como consecuencia, los países latinoamericanos se vieron afectados, ya que, ante la incertidumbre, los agentes buscaron seguridad, refugiándose en la divisa americana. Esta situación debilitó las monedas latinoamericanas, obligando a los países a subir sus tasas de interés.
Los eventos disruptores también permearon en varios países de América Latina. La inestabilidad política y los conflictos sociales se registraron en naciones relativamente estables como Perú y Chile. La convulsión social se extendió a otros como Ecuador y Bolivia, donde los reclamos giraban en torno al descontento del manejo político, así como de planes sociales y económicos implementados por los gobiernos de turno. Así, la incertidumbre perjudicó a Paraguay con el freno de potenciales inversionistas.
El comportamiento económico de Paraguay también estuvo condicionado por el complicado escenario político-económico de Argentina y Brasil. El retorno del peronismo con la dupla Alberto Fernández y Cristina Kirchner reactivó las tensiones de una eventual política económica basada en controles de precios, cepo cambiario y barreras comerciales. En el caso de Brasil, las buenas relaciones estaban y siguen estando sujetas a la renegociación de Itaipú Binacional. Sin embargo, la economía local comenzó a mostrar sus primeros signos de ralentización ya en el segundo semestre de 2018. De hecho, la reducción en la demanda agregada estuvo determinada, entre otros factores, por la depreciación cambiaria en Argentina y Brasil, que afectó los precios relativos de Paraguay. El resultado fue la menor afluencia de argentinos y brasileños al país, lo que activó un mayor contrabando proveniente de Argentina.
En el primer semestre de 2019, la caída de la actividad económica se tradujo en la contracción de sectores como el comercial e industrial, que terminaron profundizando la ralentización del Producto Interno Bruto (PIB) de Paraguay. La retracción del agro por cuestiones climáticas también se sumó a los factores incidentes en la desaceleración de la economía local. De hecho, la caída en la producción fue de alrededor de 1.750.000 toneladas de soja, lo que representó una reducción de divisas de unos US$ 1.600 millones. Debido al peso del sector agrícola en la composición del PIB, el débil desempeño de la cosecha se tradujo en un menor crecimiento económico.
Con el objetivo de mitigar la ralentización económica de Paraguay y ayudar a los afectados por las inundaciones, el gobierno lanzó el Plan de Reactivación Económica de manera tardía. Los serios problemas de comunicación se evidenciaron en esta etapa del mandato de Abdo Benítez. La situación agravó la incertidumbre que ya existía en el país. En junio, el Gobierno anunció el paquete de estímulo fiscal. El plan de reactivación económica contempló una inyección de recursos de alrededor de US$ 1.543,5 millones para el financiamiento de proyectos de infraestructura, asistencia social y económica. Finalmente, la ejecución fue de 84,6% con US$ 971 millones para aceleración de obras públicas, US$ 822 millones en concepto de apoyo y protección social y US$ 253 millones para la producción, el comercio y el empleo.
Reforma tributaria y acuerdo secreto sobre Itaipú
Como candidato y una vez en la presidencia de la República, Mario Abdo Benítez había asegurado que entre los planes de su gobierno no contemplaba el aumento de impuestos para generar más recursos. Sí una política tributaria enfocada en ampliar la base de contribuyentes, disminuyendo la inequidad en el pago de impuestos y profundizando la formalización de la economía. Sin embargo, en mayo de 2019 presentó ante el Congreso Nacional el proyecto de Ley de modernización y simplificación del sistema tributario nacional conocida como Ley de Reforma Tributaria. La propuesta fue aprobada en corto tiempo y promulgada en setiembre de 2019. La ley tributaria entró en vigencia en enero de este año. La modificación impositiva contempla, entre otros puntos, el aumento de las tasas del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), la creación del Impuesto a la Renta Empresarial (IRE), la eliminación de algunos gastos deducibles, un régimen simplificado para las medianas y pequeñas empresas, entre otros. Con la reforma, el Ministerio de Hacienda estimaba recaudar unos US$ 300 millones adicionales. Con la pandemia, estos recursos no alcanzarían los niveles esperados.
Durante el año pasado, otro acontecimiento de gran trascendencia fue el histórico acuerdo suscripto entre el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Unión Europea (UE). Tras 19 años de negociaciones, sellaron el convenio que incluyó un capítulo de libre comercio con ventajas arancelarias. El acuerdo debe entrar en vigencia una vez que sea ratificado por los Estados miembros de ambos bloques (y sus parlamentos), lo que podría demorar al menos dos años.
El Paraguay logró cerrar consideraciones especiales, es decir, preferenciales para el país con relación a los demás estados. De acuerdo a datos del Ministerio de Industria y Comercio (MIC), la importación de materiales originarios para el sector autopartes sería del 5% adicional. Con esto se podría importar hasta un 55% por cuatro años después de la entrada en vigencia del acuerdo. Además, el país negoció la no inclusión de empresas europeas en las compras públicas, buscando preservar el mercado para las empresas nacionales. En los países del Mercosur, el estado es uno de los más importantes jugadores en la adquisición de productos. Con relación a los servicios fluviales, se consiguieron ventajas para seguir apuntalando a los buques de bandera paraguaya.
En agosto de 2019, un acontecimiento amenazó la permanencia en el poder de Mario Abdo Benítez y de su vicepresidente, Hugo Velázquez. El 24 de julio de ese año, se divulgó un documento de acuerdo secreto firmado entre Paraguay y Brasil. El principal punto, que iba contra los intereses del país, se centraba en la cesión de soberanía de Itaipú binacional a manos del Brasil. De haberse concretado, la ANDE debía costear alrededor de US$ 300 millones, que se hubieran trasladado al usuario final.
Pandemia y agotamiento del modelo fiscal paraguayo
Tras un debilitado 2019, en el que la economía registró un estancamiento -creció 0%- explicado por la recesión del primer semestre del año y una recuperación en el segundo, el 2020 se presentaba con altas expectativas. El buen desempeño de la campaña agrícola 2019-2020, con una producción de 10 millones de toneladas, aseguraba el crecimiento económico de este año, aunado a la recuperación más afianzada de los otros sectores de la economía como el comercial y de servicios, que comenzaban a mostrar dinamismo. El año arrancó con un importante crecimiento de 4,4% en la actividad económica, medida a través del Indicador Mensual de Actividad Económica del Paraguay (IMAEP), en febrero llegó a 7,4%. Sin embargo, en marzo, tras confirmarse el primer caso de coronavirus en Paraguay y disponerse las primeras medidas restrictivas, el escenario se cargó de incertidumbre y, con ello, se contrajeron tanto la oferta como la demanda. En dicho mes, el IMAEP mostró caída de 0,1%, lo que, en el acumulado a junio, asciende a -1,4%. Durante el segundo trimestre de 2020, la pandemia del covid-19 obligó a las autoridades a tomar determinaciones más rigurosas para contener la propagación del virus. Esto como estrategia para dotar de recursos al sistema sanitario del país. La medida terminó impactando profundamente el mercado laboral. Alrededor de 180.000 trabajadores, entre cesados y quienes perdieron sus empleos, fueron uno de los resultados de los efectos de la pandemia, según datos oficiales.
Asimismo, miles de empresas no pudieron mantener su costo operativo ante la caída de la demanda, por lo que se vieron obligadas a cerrar o reducir personal. Otras continúan operando como lo venían haciendo. La menor actividad económica se vio reflejada en un inferior nivel de consumo de la población, que generó caída de las ventas de las empresas, e incidió en los ingresos tributarios. Específicamente, los impuestos afectados durante este período de confinamiento fueron el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), que habían representado el 63% del total de las recaudaciones tributarias al 2019.
El impacto de la baja en las recaudaciones también se trasladará para el 2021. Un escenario donde los dividendos de varias empresas serían casi nulos, incluso con resultados negativos, afectaría los ingresos del Impuesto a la Renta (IR), que representa el 26% de la entrada del fisco. Pese a que se observa una leve mejora en la recaudación en julio con respecto a junio, el avance de los próximos meses será determinante en el comportamiento de estos ingresos y si convergen a los niveles de prepandemia. Este contexto de menor recaudación tributaria se presenta en un momento en el que el gasto fiscal aumentó considerablemente, a partir del segundo trimestre del año. El crecimiento del gasto público se da principalmente en prestaciones sociales y en servicio de la deuda. Los recursos destinados al rubro de prestaciones sociales crecieron por los nuevos programas de asistencia social a personas en situación de vulnerabilidad y a trabajadores afectados por la pandemia (Pytyvõ y Ñangareko). Además, del aumento presupuestario de los programas ya existentes: Adultos Mayores y Tekoporã.
El servicio de la deuda también registrará un importante crecimiento, explicado por los intereses generados por el nuevo endeudamiento para hacer frente a las necesidades sociales y económicas durante la pandemia. Estimaciones de la consultora MF Economía dan cuenta que el servicio de la deuda representaría alrededor de US$ 200 millones adicionales.
En todo el componente fiscal, la planilla salarial se lleva la mayor proporción de recursos genuinos provenientes de impuestos, ocupando el 46% del gasto total y el 79% de las recaudaciones tributarias. Es decir, por cada G. 100 que ingresaron al fisco durante el 2020, G. 79 se han destinado al pago de salarios y G. 11 para intereses, cuando a finales de 2019 estos valores eran de G. 70 y G. 8, respectivamente, a excepción de tres meses, cuando por la Ley de Emergencia Económica se autorizó el pago de salarios con deuda.
La Ley N° 1535 de Administración Financiera del Estado, en el Art. 40, prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes. La pesada carga fiscal del salario público tuvo su origen en 2012, cuando los parlamentarios aprobaron en promedio un aumento salarial de 30,8% a favor de todos los empleados públicos. Desde ese año, las cuentas públicas entraron en déficit fiscal dentro del límite de 1,5% del PIB, salvo periodos excepcionales como en 2015 (no se incorporaron los bonos al cálculo) y 2019 (cláusula de escape ante recesión). Actualmente, el déficit fiscal hasta julio llega al 2,8% del PIB.
El desbalance ha reducido considerablemente el espacio fiscal para realizar inversiones de infraestructura con recursos propios. Ante esta situación, el estado paraguayo recurrió a la emisión de bonos soberanos.
El modelo fiscal basado en la generación de ingresos corrientes para gastos corrientes y deuda para el financiamiento de gastos de capital ha entrado en una fase de agotamiento. Las necesidades de recursos originados por la pandemia y que fueron obtenidos con deudas saturaron la capacidad del Estado. Es de recordar que ante la falta de fondos para hacer frente al covid-19, en marzo de este año, el Ejecutivo presentó el proyecto de Ley que declaró estado de emergencia en todo el territorio de la República. El Congreso aprobó la normativa por la cual se establecieron medidas administrativas, fiscales y financieras y una autorización de nuevas deudas por alrededor de US$ 1.600 millones.
Nivel de endeudamiento: US$ 2.831 millones
Datos de la cartera de Hacienda revelan que, solo durante este año, la deuda pública se incrementó en US$ 2.012 millones. Al considerar los dos primeros años de gobierno de Mario Abdo Benítez, el nivel de endeudamiento aumentó US$ 2.831 millones, que representa un crecimiento del 35% desde su llegada a la presidencia de la República en agosto de 2018. De esta forma y de acuerdo con los últimos datos oficiales, el saldo de la deuda asciende a unos US$ 10.871 millones o su equivalente al 30,7% del PIB. A finales de 2019 era de 22,7% del PIB.
A modo de comprender el acelerado ritmo de endeudamiento de este gobierno dado el limitado espacio fiscal, hay que señalar que durante el periodo de Horacio Cartes se había pasado de un endeudamiento del 10,8% del PIB a 19,7%. Ello representó un crecimiento de 8,9 puntos porcentuales en el lapso de 5 años. Mientras que en el actual gobierno se acrecentó en 11,0 puntos porcentuales. En este resultado confluyeron tanto el mayor nivel de deuda como una importante caída en el PIB.
La reducción del PIB durante el 2020 se da especialmente por los efectos del covid-19 en los distintos sectores. Sin embargo, ya el año pasado se había estancado el producto.
Oportunidades en medio de la crisis
La llegada de la pandemia reconfiguró las perspectivas de expansión, hoy ancladas a estimaciones poco auspiciosas de -3,3%, de acuerdo con las últimas proyecciones de la consultora MF Economía. El 2020 para el gobierno de Abdo Benítez está determinado por la alta incertidumbre mundial. Esta situación también se ha traducido en un tipo de cambio inestable y en constante aumento. El promedio desde agosto de 2018 a julio de este año ha sido de G. 6.251 por dólar, según las estadísticas del Banco Central del Paraguay.
En el aspecto económico, las perspectivas para la administración de este gobierno se circunscriben a las condiciones externas y, sobre todo, a las políticas de reactivación oportunas que deberán estar enfocadas a sectores económicos claves en la recuperación durante la pandemia y posterior a ella. Una mirada global que atienda a los más desprotegidos contendría los indicadores de pobreza.
En materia fiscal, el Gobierno tiene la enorme responsabilidad de cambiar un modelo que desde hace años debió refundarse. La situación actual, en que las finanzas públicas han llegado a un estado de agotamiento, requiere de profundas reformas estructurales e institucionales. Más aún considerando que en el 2023 se concentran vencimientos de bonos soberanos por US$ 780 millones.
Una reestructuración, por ejemplo, de los gastos corrientes, principalmente los vinculados a salarios, redituarían en ahorros significativos para el Estado, lo que a su vez podría ayudar a converger al déficit fiscal de 1,5%, dispuesto como límite en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Ello, considerando que solo para este año, Hacienda estima un déficit de 7,2% del PIB.
Con el acelerado endeudamiento causado por las necesidades de contar con recursos para hacer frente a la pandemia, se deben encontrar otras alternativas de financiamiento. Un mejor uso de activos del Estado como los miles de inmuebles que se encuentran ociosos o mal utilizados podría ser generador de nuevos recursos. Así como la participación privada en infraestructura en general. Ello podría reducir los altos niveles de corrupción en las entidades ejecutoras y prestadoras de servicios.
No obstante, los dos años de gestión de Mario Abdo Benítez se han manejado con aciertos, principalmente, en lo que respecta al fuerte impulso dado a las obras públicas. En 2019, la ejecución se incrementó 9% con respecto al 2018 y durante el actual año el aumento llegó a casi 40%. En total, desde agosto de 2018 a junio del 2020 se han ejecutado US$ 1.940 millones en inversiones de infraestructura.
Finalmente, se requiere una fina estrategia comunicacional, proyectos de alto impacto socioeconómico, de amplia participación privada para grandes proyectos de infraestructura, reglas claras, transparencia y, sobre todo, una posición implacable ante la corrupción, condiciones que impulsarían el desarrollo y crecimiento del país.
Estos cambios institucionales no serán fáciles. Requieren de estrategias audaces que consideren todas las palancas disponibles para dominar el gran acto de equilibrio y evitar el peor de los casos: una crisis de deuda que agrave la economía que ya ha desatado la pandemia. Cumplir con este objetivo será complejo, pero sumamente instrumental. Para evitar interrumpir la recuperación económica, las medidas fiscales no deberían llegar demasiado pronto, pero para evitar perder el control de la trayectoria fiscal, no tendrían que llegar demasiado tarde.
LEA TAMBIÉN:
El presidente Abdo pidió unidad para sacar adelante al país, en un video
Dos años muy difíciles, dice el vicepresidente Velázquez
Abdo es un reflejo del país, opina Juan E. Villamayor
La oposición urge al Jefe de Estado el recorte de salarios astronómicos
Aniversario salpicado por corrupción, afirman
Evidenció incapacidad de gestión, dice Querey
El Presidente no tiene fuerza política, indican
Entre “regular” y “aplazado” son las calificaciones de gremios al Gobierno
Muchos puntos pendientes y poco avance en Energía
Millonarias obras con poco avance
Se pierde autoridad por la falta de coherencia, afirman
Califican de “circo” al Gobierno actual
Balance de gestión a dos años del gobierno de Mario Abdo Benítez