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A partir de los primeros meses del año 2010, coincidiendo con el periodo de vacaciones, los ciudadanos que transitan por la Ruta II y atraviesan la Municipalidad de Ypacaraí se han encontrado con el inconveniente de la sanción e imposición de multas de tránsito por exceso del límite permitido de velocidad de 50 km/h establecido en dicha ciudad, lo que se repite hasta la fecha. A su vez, esta modalidad de imposición de multas ha sido asumida por otros municipios de la República por cuyo ejido pasan las rutas nacionales, generando numerosas quejas respecto a la legalidad de tales sanciones.
Por tales motivos, convencidos de la ilegalidad de tales procedimientos y con el propósito de brindar un dictamen sobre la normativa legal que regula dicha materia, con el propósito de servir de base para las defensas de los diferentes sumarios administrativos sobrevenidos como consecuencia de la falta de pago voluntario de las multas sancionadas, en conocimiento de un trabajo realizado al respecto por el Estudio Jurídico Riera, el Colegio de Abogados del Paraguay ha solicitado su autorización y lo presentamos con el propósito de colaborar con la educación legal de la ciudadanía.
ANTECEDENTES
Jurídicamente, la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI tiene un Reglamento General de Tránsito. El Reglamento está declarado en la Ordenanza Nº 15/2008. En lo que compete a nuestro asunto, la Ordenanza Nº 15/2008 dispone que “cuando no existan los riesgos o circunstancias señaladas a continuación, la velocidad máxima permitida será de 50 km/h. (Su inobservancia constituye falta grave). La Intendencia Municipal queda facultada para establecer la velocidad por debajo o por arriba de 50 km/h de acuerdo a las características y necesidades de la vía que se trate” (art. 124).
Este artículo, además, se complementa con otras dos ordenanzas municipales. La primera es la Ordenanza Nº 31/2009 que estudió “la necesidad de implementar sistemas de control que permitan la identificación de infractores de tránsito” (sic); que consideró un “Sistema de comprobación de Infracciones” y que ordenó que las faltas de tránsito que puedan comprobarse por medios de reproducción fotográficas, filmaciones y similares, sirvan de semiplena prueba.
La segunda, complemento de las anteriores, es la Ordenanza Nº 49/2009 a través de la cual la empresa SERTRAN PARAGUAY S.A. solicitó la aprobación de un instrumento de control de velocidad, aprobado para su utilización y comercialización dentro del país, por el INTN (Instituto Nacional de Tecnología y Normalización).
Dicho instrumento es llamado “Cinemómetro”, con un dispositivo de registro gráfico marca Stalker, modelo LIDAR, Nº de Serie 76134, año 2003, con dispositivo de captura de imagen cámara Sony, modelo DCRHC38.
Simplificando, la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI, a través de la aplicación de un Sistema de Control de Infracciones (2009), contrató con Sertran Paraguay S.A. la utilización de un Cinemómetro para la fiscalización de normas de tránsito en lo referente al exceso de velocidad en la ciudad. Fundada en estas ordenanzas, la Municipalidad comenzó a tomar fotografías de todos los conductores que excedieron el límite máximo de velocidad y comenzó a enviar, por medio de su Dirección de Tránsito, notificaciones que describían la infracción, con la toma fotográfica de un vehículo determinado, la identificación de su matrícula (chapa) y la medición de la velocidad a la que conducía, en una hora y fecha determinados.
Esta notificación trae adjunta lo que se llama un Acta de Intervención.
El Acta de Intervención es una pequeña nota mecanografiada identificada por un número y una fecha determinados, en la cual se indica la infracción cometida. En este caso, el exceso de velocidad, la cual es firmada por un inspector de Tránsito de Ypacaraí.
La notificación invita al supuesto infractor al pago de la infracción. La multa está establecida en 15 (quince) jornales mínimos diarios. El jornal establecido en aquella época –antes del aumento del salario mínimo del 5%– era de G. 54.187, que multiplicado por 15, totaliza una multa de G. 812.805. A dicha multa, la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI le suma los gastos administrativos, equivalentes a 2 jornales (G. 108.374), lo que totaliza una suma general de G. 921.179. Si el supuesto infractor acepta la invitación y accede al pago voluntario de la multa, es favorecido por un descuento del 40% equivalente a G. 325.122, lo que deja el pago total en la suma de G. 596.057. Dicho pago puede hacerse en la misma Municipalidad o en el Banco Visión SAECA, establecido para el efecto.
En caso de que no se pague, el procedimiento de sanción continúa con el inicio y apertura de un sumario administrativo.
EL PROCEDIMIENTO
Si la persona desea pagar la multa puede hacerlo. Su cumplimiento será voluntario, no coactivo (forzoso) y en caso de que lo haga dentro del plazo, será favorecido con el descuento del 40%. Si no lo hace dentro del plazo, deberá abonar la totalidad sin el descuento.
El pago cancelará completamente la obligación contra la entrega de un recibo.
Sin embargo, la persona puede omitir el pago, si así lo desea. La omisión (el no pago) iniciará un procedimiento de sumario administrativo que se llevará a cabo en el Juzgado de Faltas de Ypacaraí. El sumario se iniciará para la averiguación y comprobación de la infracción que se constata en el Acta de Intervención. La apertura del sumario será ordenada por una resolución llamada “auto interlocutorio”, conocida como “A.I.”, en la cual se fijarán un día y una hora determinados de audiencia, para que el supuesto infractor dé su versión de los hechos que se le imputan. A la audiencia se puede asistir personalmente o por un medio de un representante. El representante (apoderado) debe acreditar su calidad con una simple carta poder. No es necesario un poder propiamente dicho, sino una simple carta poder en la cual se establezca por escrito que la persona apoderada tiene las facultades de comparecer en representación del poderdante. En caso de que la persona no asista a la audiencia, el Juzgado tendrá por ciertos los hechos del Acta de Intervención y dictará sentencia en su consecuencia. Para las personas que deseen una mayor información, el Juzgado de Faltas de Ypacaraí está dirigido por la Juez abogada María Lucía Ramos de Jara y por su secretaria judicial Paola Lorena Aponte, domiciliadas en Yegros 338 c/ Mcal. Estigarribia (Ypacaraí) y con los teléfonos 0513-432267 y 0982-547660.
NUESTRA OPINIÓN
El sumario se rige por las disposiciones de la Ley Nº 1276/98. Bajo esta ley – hoy derogada y como se verá más adelante–, la persona que tenga intención de defenderse en el sumario, puede hacerlo.
Las personas deben recordar que la fotografía del vehículo con la constatación de la supuesta infracción es simplemente una semiplena prueba. Como tal, no será plena si es argüida de falsa o pasible de algún otro defecto. Además, el sumario será siempre de averiguación y comprobación. Por ende, la persona tiene la oportunidad de ofrecer sus defensas y probar que tal infracción no existió.
Ahora bien, que exista o no una infracción dependerá de cada caso en particular.
Sin embargo, consideramos que existen dos argumentos claves que impiden a la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI sancionar y cobrar las multas: a) su incompetencia para multar supuestas infracciones de tránsito sobre rutas nacionales e internacionales y b) la nulidad del acta de intervención, por incumplimiento de formas legales y, consecuentemente, del sumario mismo.
INCOMPETENCIA DE LA MUNICIPALIDAD DE YPACARAI
La Municipalidad de Ypacaraí no es competente en materia de infracciones de normas de tránsito, sobre rutas nacionales ni internacionales.
La norma supuestamente infringida es la Ordenanza Municipal Nº 15/2008, así como sus complementarias Nº 31/2009 y 49/2009. Conforme el Acta de Intervención, se viola específicamente el art. 124, que establece los límites de velocidad, con una máxima permitida de 50 km/h al transitar la ruta Mcal. Estigarribia.
El antiguo Camino Central – Ruta Nº 2, fue denominado RUTA MARISCAL ESTIGARRIBIA por el Decreto-Ley Nº 3.258/1940. Esta Ruta –hoy internacional–, que une Asunción con Ciudad del Este, como salida terrestre al Brasil, no es competencia municipal en materia de infracciones de tránsito.
Si bien la ordenanza Nº 15/2008 persigue fines loables (reducción de accidentes de tránsito dentro de la ciudad), dicha labor no puede hacerse sino en cooperación con la autoridad legalmente competente, o sea, con el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), a través de su Policía Caminera. La MUNICIPALIDAD DE YPACARAI se atribuye competencias en materia de tránsito que no le corresponden (Ordenanza 15/08), aprueba un “Sistema de Comprobación de Infracciones” (Ordenanza 31/09) y contrata a la firma SERTRAN PARAGUAY S.A. (privada) para la utilización del instrumento de control de velocidad denominado “Cinemómetro” (Ordenanza 49/09), atribuyéndose facultades que la ley no le reconoce.
La normativa municipal enunciada excede normas legales vigentes. Para el uso de los caminos públicos trabajados o mejorados, todo usuario de caminos, transeúntes, conductor o propietario de vehículos, los vehículos del Estado y sus conductores están sometidos a las disposiciones del Reglamento General de Tránsito Caminero, establecido por Decreto-Ley Nº 22094/47 (arts. 1 y 3), que encarga su cumplimiento al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), con la colaboración del Ministerio del Interior y de Justicia y Trabajo (art. 213). Dicho Reglamento, aprobado por Ley Nº 9/1948, está vigente.
Las Municipalidades, como lo mencionáramos, solo pueden limitarse a cooperar con el MOPC. La adopción de este reglamento es optativa, en cuanto la facultad se establece dentro del mismo Reglamento (art. 2) y se aclara, además, que la función de los Inspectores de Tránsito Municipales, así como la de la Policía Nacional, es solo la de denunciar infractores (art. 216).
En efecto, la misma Ley Nº 1294/87 “Orgánica Municipal” establecía que la función de la Policía Municipal es la de prestar auxilio para el cumplimiento de las normas (art. 72). Es decir, la Municipalidad puede coadyuvar en el cumplimiento de las normas de tránsito, debe denunciar las infracciones, pero jamás puede multar ni sancionar infractores, lo cual cae exclusiva y excluyentemente dentro de la competencia del MOPC.
El Reglamento General de Tránsito Caminero es de alcance nacional. Como se podrá notar a simple vista, todas las disposiciones que lo componen abarcan las más variadas índoles en materia de tránsito. Contiene capítulos sobre vehículos, equipos, medidas y llantas (art. 13 en adelante), carrocerías y construcción (art. 30 en adelante), pesos brutos (art. 32 en adelante), luces de los vehículos (art. 39 en adelante), identificación (art. 55 en adelante), inscripciones y patentes (art. 63 en adelante), permisos de conducción (art. 69 en adelante), por citar algunos ejemplos. El decreto-ley contiene disposiciones que abarcan radios urbanos, cuando –por ejemplo– prohíbe parar o estacionar vehículos en las puertas de las casas de diversiones, templos o edificios de departamentos, reparticiones públicas, bancos y hoteles (art. 115), lo que también demuestra que la intención del legislador fue siempre abarcar toda la República, en todas sus rutas, aunque estas atravesaran las ciudades del país.
De hecho y de derecho, toda la materia de VELOCIDAD está establecida en el Capítulo XII, así como las PENALIDADES en su Capítulo XX.
Actualmente, para el control de tránsito, la Municipalidad aplica la Ley Nº 1939/02, “De faltas de luces bajas encendidas”, que modificó el Decreto-Ley Nº 22094/47 de manera expresa. El Decreto-Ley Nº 22094/47 fue también modificado por Ley Nº 536/75, que incorporó los nuevos montos de las multas con precios equivalentes a salarios mínimos vigentes.
Todo lo mencionado tiene dos objetivos: a) demostrar que la normativa está vigente; que nuevas leyes y de nuestro tiempo se refieren a ella; y que es distinta a la utilizada por la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI, y b) demostrar que la normativa vigente tiene rango de ley y, por lo mismo, es superior en la prelación normativa nacional (art. 137 Constitución Nacional).
Dicho de otra manera, la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI se atribuye facultades que de derecho pertenecen al MOPC y que, a pesar de que existe una facultad de cooperar y coadyuvar en la regulación del tránsito, las diversas ordenanzas municipales dictadas por el Municipio son resoluciones de menor jerarquía y, como tales, no modifican ni afectan las disposiciones que reglamentan la autoridad del MOPC.
En tal sentido, queda demostrado –de pleno derecho– que las competencias en materia de multas, sanciones y control de infracciones en materia de tránsito vehicular en rutas nacionales e internacionales, aunque estas crucen las ciudades del país, son exclusivas del MOPC y de su Policía Caminera y, por lo tanto, mal puede la MUNICIPALIDAD DE YPACARAI arrogarse tales atribuciones, salvo ilegalmente.
En suma a lo recientemente mencionado, la Ley Nº 167/93, “Que establece la Estructura Orgánica y funciones del MOPC”, reorganiza el Ministerio y crea la llamada DIRECCION DE VIALIDAD, que ejecuta y aplica las disposiciones que le encomienden las leyes, decretos y reglamentos especiales que abarquen su función (art. 13).
Esta Dirección de Vialidad fue reorganizada por Ley Nº 75/69. La Resolución MOPC Nº 2505/2010 encomendó a la Dirección de Vialidad la reglamentación de los dispositivos de disminución de velocidad en cruce de rutas importantes, zonas urbanas, salidas de fábricas, etc. (art. 1), así como la colocación de los mencionados dispositivos, los que serán ejecutados –previa solicitud al MOPC– por las Municipalidades dentro de los ejidos municipales (art. 2). Además, la misma Ley Nº 167/93 creó la DIRECCION DE TRANSPORTE TERRESTRE, encargada de proponer políticas, formular reglamentaciones y normas, habilitar y fiscalizar todo lo referente al transporte terrestre automotor por carreteras de servicio nacional e internacional destinados a cargas y pasajeros (art. 22). La Ley Nº 167/93 también creó la DIRECCION DE CONTROL Y SEGURIDAD DE TRANSITO, que vela por la seguridad y asegura el cumplimiento de todas las disposiciones legales referentes a las condiciones técnicas, administrativas y financieras establecidas para la circulación de todos los vehículos transportadores de carga, pasajeros y particulares en rutas nacionales (art. 24).
Lo dicho hasta aquí también demuestra que la competencia en materia de tránsito vehicular sobre rutas nacionales e internacionales permanece en manos del MOPC y con rango de ley. Por último, también a modo de un nuevo ejemplo, la Ley Nº 3877/2009 ordenó la eliminación de las rutas nacionales e internacionales del territorio nacional de los dispositivos llamados lomadas o lomos de burros, tarea que, de nuevo, fue encomendada al MOPC (arts. 1 y 2).