“Servicio civil en Paraguay: situación y perspectivas para el nuevo gobierno” se denomina el estudio realizado por Horizonte Positivo, una organización que busca contribuir con la transformación del Paraguay y con la reducción de la brecha social. El análisis indica que un servicio civil profesionalizado está asociado con menores niveles de corrupción en el Estado.
Sostiene además que la evidencia empírica relaciona ampliamente los procesos competitivos y meritocráticos de selección e ingreso a la función pública, a la par que remuneraciones acordes con la reducción de las posibilidades de corrupción.
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También indica que la institucionalización de la carrera del servicio civil, con reglas meritocráticas claras, aplicadas sistemáticamente, alinean los incentivos a la profesionalización de los empleados públicos.
“Esto reduce el margen para la actividad política partidaria dentro de la fuerza laboral estatal y desincentiva a perfiles centrados en lo electoral a ocupar espacios de poder. Lo que resulta, a la larga, en una burocracia eficiente en beneficio de la población y a una mejora en el gasto de inversión pública”, añade.
Hay una creciente insatisfacción de la sociedad
Horizonte señala que en el caso de Paraguay es creciente la insatisfacción de la sociedad frente a la mala calidad de los bienes y servicios públicos y que esa deficiencia en la atención a la ciudadanía tiene como una de sus causas la baja calidad de los servicios que son prestados por los funcionarios, aunque el costo de los mismos no cesa de incrementarse.
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Menciona que la carga salarial pública viene creciendo sostenidamente en los últimos 20 años y, en ese contexto, expresa que el incremento de la masa salarial solo en la Administración Central, en 2022 respecto a 2003, es de más de US$ 2.200 millones, lo que equivale alrededor del 6% del PIB actual.
Explica que en el gobierno de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), la masa salarial se incrementó US$ 350 millones, en el de la Alianza (Fernando Lugo-Federico Franco 2008-2013) el incremento fue de alrededor de US$ 860 millones, el mayor de todos en este periodo analizado; cerca de US$ 530 millones en la era Horacio Cartes (2013-2018) y finalmente US$ 523 millones en la era Mario Abdo Benítez, sin considerar su último año de mandato, 2023.
Hay más de 407.000 empleados públicos
El estudio indica que el Instituto Nacional de Estadística (INE), en su Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de 2023, reporta unos 407.695 empleados/obreros públicos, de los distintos niveles de gobierno (central, departamental y municipal), de los cuales 320.962 son empleados formales, asalariados que cotizan al sistema de jubilación y pensión.
Refiere también que del 2017 al 2023, el aumento de la cantidad total de empleados públicos que recoge la EPH es de más de 100.000 nuevos puestos, formal y no formal.
“Es estratégico para el nuevo gobierno, dentro del marco de contención y mejora en la calidad del gasto público, poner foco en la solución de ambos problemas: el aumento en la nómina de funcionarios públicos, así como la masa salarial, que no viene acompañada de una percepción de clara mejora del desempeño”, afirma.
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A criterio de la organización, el nuevo gobierno debería centrarse en gobernar para todos los paraguayos y no perpetuar el prebendarismo partidario. “Santiago Peña (presidente de la República) debería recuperar y poner en valor su visión de 2017, cuando se hacía responsable de dar ejemplo a toda una generación de jóvenes que querían involucrarse en la política para generar los grandes cambios que necesita la patria, y alejarse del discurso de campaña al que tuvo que apelar en las últimas elecciones”, resalta el estudio.
Ley de la función pública fue un avance
El estudio sostiene que no todo es malo en el ámbito de la función pública y destaca que sí hubo avances, señalando que la Ley 1626/2000 fue un intento de organizar las relaciones de los funcionarios públicos con el Estado, gobierno central, departamental y municipal, y los entes descentralizados.
Además asegura que sirvió como impulso para instaurar la carrera de la función pública, con criterios de acceso técnico y competitivo. “No obstante, la ley ha sido de difícil cumplimiento por los recursos de inconstitucionalidad aplicados contra ella y porque la Secretaría de la Función Pública (SFP), responsable de la aplicación de la ley, tiene limitaciones en cuanto a su fortaleza institucional y coercitiva”, afirma.
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Añade que, inclusive con estas dificultades, mediante graduales mejoras en la aplicación de la ley, con decretos adicionales, resoluciones y uso de sistemas informáticos, se pudo avanzar en varias dimensiones del sistema de manejo de los recursos humanos del Estado.
El informe destaca que hubo una evolución favorable en ese sentido, y menciona que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su Índice de Desarrollo del Servicio Civil en América Latina, ubicaba al Paraguay entre los servicios civiles más rezagados en la región en el año 2004, con una franca mejora para el año 2017, en que ocupamos un puesto en mitad de la tabla, de un total de 16 países latinoamericanos.
Subsisten vulnerabilidades en el sistema
El análisis de Horizonte indica que, a pesar de ello, subsisten vulnerabilidades en el sistema del servicio civil nacional. “Si bien, el acceso meritocrático ha sido una práctica creciente en los últimos años, todavía se requiere reducir los márgenes de discrecionalidad de contratación para algunas instituciones y puestos”, apunta.
Además, refiere que no existe una carrera administrativa con escalafones, descripciones de los perfiles de puestos homogeneizados para toda la función pública, ni evaluaciones regladas según puestos para la promoción y ascenso, lo cual tiene efectos en la equidad salarial.
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“Tampoco existe un sistema de planificación robusto de los recursos humanos que considere la evolución de las carreras de los funcionarios ni los recursos financieros previstos del fisco”, dice el análisis.
También menciona que hay ausencia de reglas claras en el manejo de la plana directiva y una política de remuneración que logre retener al personal con mejores perfiles.
Debido a la falta de planificación y la descripción de puestos, metas y evaluaciones, se aprecia que el empleo público en Paraguay, en cuanto al porcentaje de la población, es superior respecto al de países comparables en cuanto al número de su población (3,1% en Paraguay, mientras que Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala con porcentajes inferiores), añade el informe.
Sector público con retribuciones salariales altas
En otras palabras, dice el análisis, la administración de los recursos humanos públicos tiene margen para mejorar en cuanto a eficiencia que pueden darse en dos sentidos: a) reducir la cantidad de empleados públicos a la par de mantener la provisión actual de bienes y servicios públicos o, b) mantener el número de éstos, pero con salto de mejora en la calidad de su provisión.
La falta de un sistema integral de planificación de los recursos humanos del sector público tiene implicancias en la gestión de la compensación y efectos en la retención de personal, añade.
“Retribuciones salariales altas, comparadas con las compensaciones del sector privado, a puestos técnicos e inferiores crea ineficiencias y afecta la calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos, a la par de generar incentivos para el prebendarismo”, advierte.
Del mismo modo - agrega - compensaciones salariales por debajo de las del sector privado para puestos gerenciales públicos, desalienta la retención de perfiles altamente cualificados para el puesto y genera erosión de competencias clave para la configuración de un servicio civil profesional.
Sistema de selección para ingreso y promoción
Si bien, la Ley 1626/2000, en su artículo número 15, ya definía que el sistema de selección para ingreso y promoción en la función pública sería vía concurso público de oposición, la práctica más generalizada se fue dando con el tiempo.
En el primer caso, se lanzaba el portal Paraguay Concursa y se implementaba el Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa (SICCA), indica.
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En el segundo se establecía el procedimiento de ingreso y promoción por concurso en la carrera administrativa, añade.
“Esto ha valido a que el servicio civil en Paraguay pase de ubicarse entre los cuatro peores países (de los 16 analizados) en cuanto al Índice de Mérito, en el año 2004, a situarse entre los primeros seis para el año 2017″, dice el análisis.
La meritocracia debe abarcar todo el sistema
A pesar de los avances mencionados, se requieren todavía esfuerzos adicionales para que la meritocracia abarque a todo el sistema y a la integralidad de la carrera administrativa, puntualiza.
“No solo el acceso y la promoción deberían estar condicionados por criterios meritocráticos, sino que se debe implementar de manera transversal en todas las instituciones públicas procesos meritocráticos para el ascenso y la salida, con un sistema de evaluaciones acorde, que se convierta en un incentivo para construir capacidades específicas”, señala.
Añade, que aunque la Ley 1626/2000 dio el puntapié inicial para la organización del servicio civil profesional, los avances dados en la implementación tuvieron el carácter de voluntad política más que de diseño técnico”, afirma.
Considera que la razón de ello es que el armado institucional de la SFP, no cuenta con el poder institucional para penalizar e imponer criterios de aplicación de la ley a otras instituciones, además de los recursos de inconstitucionalidad que tuvo dicha ley.
Propuesta de avances en el servicio civil
El informe subraya que es importante dar un enfoque integral a la gestión del servicio civil y a las mejoras que se buscan.
“Respecto a la pregunta de si es suficiente con seguir avanzado en la aplicación de la Ley 1626/2000, mediante mejoras graduales basadas en reglamentación y aplicación de normativa interna para lograr posicionar a Paraguay entre los principales países de la región en términos de profesionalización de su servicio civil, la respuesta es: depende”, dice.
Explica que si ese marco legal permitirá incorporar criterios meritocráticos en todo el itinerario de la carrera (ingreso, promoción, ascenso y salida), con la incorporación de criterios de salida bien definidos y aplicados mediante jueces instructores especializados e independientes, la implementación de evaluaciones periódicas, la aplicación de una descripción de puestos y funciones de toda la carrera, el desarrollo de un sistema de compensación orientado a resultados y equitativo, con límites que respeten los ingresos fiscales dentro de un sistema integral de planificación, la creación de una plana gerencial pública competente y el desarrollo de capacidades específicas, regido por un órgano robusto que sea capaz de implementar la política y sancionar a infractores; entonces, no requeriría de una nueva ley especial integral para reorganizar el sistema.
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“Esta salida podría ser la adecuada en un escenario en el que el Poder Ejecutivo tenga serias dificultades para acordar una reforma a gran escala dentro del Congreso Nacional”, añade.
Expresa, sin embargo, que la sanción de una ley específica que incorpore todas estas mejoras, más allá de la presentada recientemente, de creación del Ministerio de Economía y Finanzas, que fusiona la SFP y la Secretaría Técnica de Planificación (STP) con el Ministerio de Hacienda, podría dar una fuerte señal del compromiso político emitido por el nuevo gobierno de dar pasos decididos hacia la profesionalización del servicio civil, blindar a la función pública de intereses políticos partidarios, prácticas prebendarias, avanzar en el desarrollo de una burocracia disciplinada, competente y orientada a resultados, para la mejora en la provisión de los bienes y servicios públicos.
“El gobierno entrante se encuentra con las mejores condiciones de gobernanza política (dominio de las cámaras legislativas) y el frescor que da la novedad en el mando para posicionarse como un gobierno que busca la modernización de la cosa pública”, concluye.