Los retos de los sistemas tributarios y la equidad fiscal

La intención manifestada por el Gobierno tiene relación con los fuertes desafíos que enfrentan los países latinoamericanos referidos a:

· Suficiencia: recaudar más.

· Distribución: recaudar equitativamente.

· Eficiencia: recaudar sin distorsiones.

Siendo así, se puede acotar que ningún sistema tributario tiene la formalización como objetivo directo, ya que usualmente esta es consecuencia de una reforma impositiva para aumentar la recaudación. Ello, sencillamente, porque el costo de implementar un impuesto debe ser inferior al de su rendimiento o capacidad de recaudación.

Es cierto que el IRP no recauda mucho si se lo mira desde el punto de vista de la suficiencia, pero no se consideraron los desafíos de recaudar equitativamente y sin crear distorsiones. Si bien no se poseen estudios especializados que lo confirmen, es sabido que el IRP en los países latinos es progresivo solamente en el papel y no en la práctica. En el caso paraguayo, esto se debe a la dificultad para tener un acceso integral al movimiento financiero de las personas, ya que esa potestad fue retirada de la propuesta original de implementación del tributo. Esto dificulta enormemente los controles, favoreciendo a las evasiones y eluciones del tributo, las cuales estarían beneficiando a los más pudientes, dado que estos poseen mayores capacidades para declarar sus tributos incurriendo en esas prácticas.

Las modificaciones del IRP también fueron fuertemente contestadas, porque no se está enfrentando adecuadamente el desafío de recaudar con eficiencia. Ciertamente, el IRP aún no recauda lo que debería, pero tampoco lo hace el impuesto a la renta agropecuaria (Iragro), conforme a la capacidad de los agronegocios en el Paraguay. Esto resulta más que evidente cuando se observa que el 88,7% de toda la recaudación de impuestos a la renta proviene del impuesto al comercio, industria y servicios (Iracis), mientras que el Iragro lo hace en apenas un 7,5%.

Conjuntamente con la evasión, se discute actualmente si en qué medida los gastos tributarios tienen un retorno en términos sociales. Estos se refieren a los impuestos que deja de recaudar por exoneraciones, créditos fiscales, tasas reducidas y regímenes especiales. Ejemplo: la ley n.o 60/90 constituye un gasto tributario, lo cual no implica que no sea beneficioso para el despegue del país, pero tampoco existe un análisis exhaustivo de los beneficios que pretende generar.

Atendiendo a estos dos indicadores: evasión y gasto tributario, se puede ilustrar mediante una estimación sencilla cuánto representa cada uno para el caso del impuesto al valor agregado (IVA).

Para ello, se debe entender, en primer lugar, que, por concepto, el IVA debería tener un rendimiento del 10% del PIB. Esto si las tasas se aplicaran uniformemente, sin evasiones ni exenciones. Debido a que la realidad es diferente, la recaudación de este impuesto representó en el 2014 apenas el 6,90% del PIB.

Entonces, la diferencia entre el IVA teórico, por así llamarlo, y el IVA efectivamente recaudado es del 3,10% del PIB (cuadro 1).

Si se resta a esta cifra el gasto tributario estimado del 1,36% del PIB, la diferencia (1,74%) sería la evasión aproximada del impuesto. En términos absolutos, dicho porcentaje representa USD 532 millones y el gasto tributario, USD 416,9. Si se consideran también los impuestos a la renta (Iragro, Iracis e IRP) y los aranceles aduaneros, el gasto tributario trepa a casi 1,92% del PIB o el 15,3% de las recaudaciones, lo que en el 2014 significó USD 573,6 millones.

Por ello, en aras de recaudar sin distorsiones, es necesario duplicar los esfuerzos para reducir la evasión y hacer un análisis del retorno de los gastos tributarios, para conocer el valor agregado que representa para la sociedad en su conjunto, dado que constituyen recursos que el Estado deja de recaudar y, por lo tanto, limita sus acciones en cuanto a las políticas que debe ejecutar.

* Este artículo forma parte de la 38.a edición de Economía y Sociedad, publicación perteneciente al Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep).